公立高校“转制”问题研究文献综述(一)

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[摘要]近十年来，部分公立高校“转制”实践已在我国不断涌现。在理论界，公立高校“转制”则成为高等教育体制改革研究的一个重要领域。本文着重就学者们对公立高校“转制”的意义和必要性，基本概念和性质，“转制”高校的模式和范围以及实施保障等进行了梳理综述，并提出要深化对公立高校“转制”体制变革的若干根本性问题的研究，以期促使“转制”高校这一“新事物”得以健康持续发展。
[关键词]公立高校 转制 研究

一、研究背景
20世纪70年代末，以撒切尔夫人为首的英国政府开始了大规模的公共部门治理变革，世界范围内的公共管理领域改革浪潮由此风起云涌。市场机制的引入是全球公共部门变革的精髓所在，民营化则是变革的主要方略。民营化大师E・S・萨瓦斯认为：民营化发展方向不可逆转，民营化甚至已经成为一种新的公共哲学。[1]教育作为传统的公共部门的一个治理领域，民营化已成为其变革的世界性潮流。教育民营化本质上就是利用公民社会选择机制和市场机制来打破传统上政府及其附属机构对于公共教育的垄断，形成一种包括公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制。[2]目前，在世界各国已呈现出个人、社会团体、合作组织、公司企业等非政府单位和部门大力兴办各种类型和形式的教育机构，或积极参与教育运营的丰富多彩的教育民营化的实践活动。
近十多年来，许多国家运用市场经济的法则和机制管理公立性质的教育机构和单位，把公立学校进行“转制”，则是上世纪80年代以来全球教育民营化发展浪潮中的一个极其重要的办学体制改革。从世界范围来看，“转制”学校大多发生在基础教育阶段，高等教育阶段涉及的较少。在基础教育阶段，“转制”学校较为典型的有美国的特许学校以及公立学校交由民营的教育管理公司管理，英国的直接拨款公立学校，加拿大的特许学校，新加坡的自主学校等；在高等教育阶段，“转制”学校较为典型的有美国的第一所特许教育学院，日本的东北艺术工科大学、长岗造型大学、名樱大学，新加坡的SMU大学等。尽管世界各国对此类学校名称不一，且就其资金来源、资源配置、运作方式、效率高低而言也存在着诸多差异，但在国外较多的发达国家或地区，它们在总体上以其适应社会的特征而获得了广阔的教育市场，并呈现出越来越强的生命力。
自上世纪90年代以来，我国的“转制”学校实验首先从公立中小学开始。1992年，天津最早进行了公立学校转制试点，1993年，在上海市徐汇区出现了以西南位育中学为代表的第一批公立转制学校。到1998年底，全国12个省市已有近1000家公立中小学转制学校。[3]上海市从1996年到2001年，转制中小学由26所快速增长到76所，在数量上已占当年民办学校的 50％以上。[4]经过十多年的探索，不同地区在转制试验的过程中，都从各地的实际出发，形成了各具特色、形式多样的基础教育阶段公立中小学“转制”模式。然而，长期以来，基础教育阶段中小学“转制”的所有模式都受到了不同程度的褒扬与批评，并且两种声音都极其尖锐。
基于公立高校所面临的困境与公立中小学具有很大的相似性，同时借鉴我国经济体制改革的成功经验，一些专家学者认为，在高等教育领域同样可以进行公立高校转制实验，学者们就公立高校“转制”的意义、可行性、内涵、模式、范围等进行了较多的探讨。在实践上，国内则涌现出浙江万里学院、齐齐哈尔职业学院等多形式的转制高校以及部分普通高校举办的独立学院等形式，但存在的问题较多、也较敏感。我国公立高校“转制”在理论与实践层面都还处在摸索阶段。
事实上，伴随各国高等教育经费投人短缺与国家扩大教育规模的矛盾，促进教育供给方式的多样化和增强教育的选择性，提高学校经营的效率等等，世界高等教育阶段较之基础教育阶段的民营化进程更快、更为普遍。20世纪80年代以来，各国高等教育经历的程度不一的民营化变革(即政府逐步放松管制，将市场的逻辑贯穿于大学改革的过程中，使得大学呈现出新的态势)．的实践已充分说明了这一点。[5]90年代以来，我国高等教育领域民营化发展也在逐步显现，如：民办高等教育的蓬勃发展；教育成本分担理论下学生学费的不断增加；中央政府对高等教育的控制权力部分下放到地方和学校，中央与省级政府统筹，以省为主的高等教育管理体制的逐步形成；教育与就业市场的挂钩，加大对专业与课程适应市场的改造；对“效率”、“效用”和“竞争”等概念在教育部门的广泛运用等等。近十年来，对少量公立高校进行“转制”的实践实际上是我国高等教育领域民营化在制度层面深入发展的集中体现。实践有赖于理论的指引，公立高校“转制”自然成为我国近十年来高等教育体制改革研究的一个重要领域。
二、研究的重点内容
(一)关于高校“转制”的意义和必要性
伴随改革开放的深入和观念的不断转变，学者们对公立高校“转制”的意义和必要性的认识已达成了较一致的意见，主要集中在以下几个方面：一是有助于推进办学体制多元化的教育体制改革进程。魏志强、唐安国认为，“转制有助于切实推进办学体制多元化，有助于理顺宏观管理关系；对扩大高校自主权将产生积极影响。”[6]二是有助于摆脱公立高校办学的低效率，高等教育经费供求尖锐矛盾的局面。李祖超认为“在我国进行高等教育‘转制’的动因主要有内外两方面因素：外部因素包括教育供求的矛盾、改革传统低效率的高校办学、满足人们对优质教育资源的需求等；内部因素则包括学校内部管理体制改革的需要、提高有限资金的利用率、改善高校整体办学条件、提高办学质量的需要等”。[7]三是有助于公立高等教育与民办高等教育的协调发展、竞争格局的形成。张乐天认为，“转制有利于促进公立高等教育和民办高等教育的协调发展，从整体上促进中国高等教育持续健康发展。”[8]四是我国经济体制改革为高等教育改革提供了宝贵经验，国有企业改革的成功经验更是为公立高校“转制”的运作提供了借鉴。杨德广认为，党的十五大提出的“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”、“公有制实现形式可以而且应当多样化”等政策以及我国非公有制经济的快速发展为公立高校“转制”提供了重大的机遇。[9]唐安国则认为，“国有企业转制的成功经验给高校转制带来了启示”。[10]
(二)关于高校“转制”的基本概念和性质
从现有研究文献来看，对公立学校转制的内涵，即公立高校要转的到底是什么“制”是仁者见仁，智者见智。具有代表性的观点主要有三种：第一种认为公立高校“转制”，转的是投资体制、管、理体制和运行机制。它的核心是在国有教育资源所有制不变的前提下，转变单一的投资体制和运行机制。概括地说，就是学校的所有制没有变，变的是教育经费投入的来源以及政府、社会、家长和学校的关系。[11]牢祖超认为，“转制”高校无论如何“转”，其性质依然是国有，即所有制不能转变。[12]第二种观点认为，公立学校转制的目的在于建立自我监督和社会监督的机制。持这种观点的专家学者认为，办学体制改革主要是针对国家“包得过多、统得过死”的弊端提出的，其关键在于没有建立基层监督机制，缺乏独立的负责的教育中介机构。“故真正需要转的‘制’，是缺乏学校自我监督与社会监督之制，是教育中介机构不健全、不独立之制。只要这些问题不解决，政府同学校的关系也就难望理顺，所谓‘教育体制改革’就得一直进行下去”[13]。第三种观点认为，公立高校“转制”转的是所有制和运行机制。唐国安认为，“转制”的内涵包括二个方面：一是所有制的改变，公立高校可以通过资产转移的方式，转变成完全意义上的民办高校；二是机制的改变，即不改变高校的所有制形式，引入市场机制改变其运行机制。[14]张兴甚至提出，“公立高校转制应包括三个方面，一是转变投资体制，二是转换运行机制，三是转变学校资产的所有制。这三者缺一不可，缺少任何一项都是不完整的转制，其关键是转换学校资产的所有制。”[15]
由以上三种代表性观点可知，转制高校的概念与性质主要涉及到产权归属和投资体制、管理体制等运行机制是否转变。关于投资体制和管理体制的运行机制转变基本上已达成共识，分歧的关键在于转制高校是否要“转”所有制，即“转制”高校的产权姓“公”还是姓“私”。在以上代表性的三种观点中，前两种尽管对转制的具体内容有不同的理解，但有一个共同点，即都认为转制不能改变公立学校的所有制，不管如何转，学校的资产都是国有。而第三种观点则鲜明提出转换学校的所有制是关键所在。