浅谈公共投资项目效益审计(一)
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【内容摘要】：本科题的研究，拟从分析投资决策、投资管理、资金运用、投资效果等四个方面入手，客观评价公共投资项目的效益，揭露重大违法违纪及由于决策失误、管理不善等原因造成严重损失浪费的问题，提出促进规范政府投资行为，完善公共投资项目管理，提高投资效益的审计建议。同时，对公共投资效益审计项目的选择、审计目标的定位、组织方式的确定、评价指标的采用、审计方案的要点、审计报告的结构等内容进行研讨，提出切实可行的意见。
【关键词】：公共项目；投资；效益审计
近年来，我国对财政体制和投融资体制实施了一系列的改革，随着以建立公共财政为目标的财政体制改革的不断深入，公共财政体系和框架逐渐完善，政府职能由原来的对社会经济各方面的全面干预，逐步转向只对市场失效部分进行补充，政府投资管理的重点转向了公共投资项目。与此相适应的国家审计的固定资产投资审计领域，也应当转向政府公共投资项目。如何加强对政府公共投资项目的效益审计，已成为当前国家审计尤其是固定资产投资领域面临的重要课题。
一、公共投资项目效益审计概念、目标
（一）公共投资项目效益审计概念
公共投资项目,是指由政府财政性资金或政府组建的特定机构通过资本市场融资筹集的资金投资或参与投资的项目,也包括国有企业事业单位投资的项目。公共投资项目按照项目性质的不同,可以分为经营性公共投资项目和非经营性公共投资项目。经营性公共投资项目以盈利为主要目的,对这类公共投资项目可以采用项目法人责任制进行管理,由项目法人充当项目业主,担负项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能,可以用经济评价指标评价该投资项目的经济性、效率性和效果性。非经营性公共投资项目一般是非盈利性的,主要是提供社会公共产品,追求社会效益最大化的投资项目。由于非经营性公共投资项目提供的是社会效益,而社会效益很难用经济指标评价,因此如何评价这类项目的经济性、效率性、效果性是效益审计的难点。
效益审计，即指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行审查、分析，评价经济效益的优劣，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。
公共投资项目效益审计，是以促进和提高公共投资项目建设资金的管理水平和使用效益为目标，以公共投资项目的投资决策、投资管理、资金使用和投资效果为主要审计内容，以项目建设结果为导向，以揭露问题为切入点，结合对投资领域相关政策的评价，融真实性、合法性、效益性为一体的效益审计。通过检查项目的经济效益和社会效益，对资金使用的合规性、经济性、效果性、效率性作出评价，提出改进资金使用和项目管理的意见和建议。
公共投资项目效益审计已经突破了一般财务收支审计的范畴。从实际工作情况看，公共投资项目效益审计不仅有纯粹的财务收支审计内容，而且包括了大量的项目管理审计内容，深入到了被审计对象的业务流程。审计结果更多地指向了项目的绩效，这种做法与效益审计的本质要求是一致的。在技术方法运用和证据支持方面，公共投资项目效益审计也突破了查账审计的局限性。
审计机关开展公共投资项目效益审计，是抓住了政府资金使用的重点，抓住了各级政府关注、广大群众关心的热点，对于加强对投资领域权力的制约和监督，向社会公众提供公共投资项目效益情况的客观公正信息，提高经济增长质量，促进政府完善投资决策，管好用好资金，防止损失浪费都具有重要的意义。
（二）公共投资项目效益审计的目标
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确指出：固定资产投资审计，围绕促进提高固定资产投资效益，关注对国家基础产业和基础设施投资、关系国计民生的重点投资项目和国家专项建设资金的审计，查处重大违法违规和严重损失浪费问题，促进加强项目管理，保障投资效果；关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进完善政策法规，深化投融资体制改革。所以，开展公共投资项目效益审计的总体目标应该是“揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益”。
二、公共投资项目效益审计的组织实施
（一）公共投资项目选择
选好公共投资项目效益审计项目是做好这项工作的前提，特别是在公共投资项目效益审计刚刚起步的发展阶段，选择一个好的审计项目对于积累效益审计经验，发挥效益审计作用有着重要意义。因此我们选择审计项目时要从实际出发，有针对性和代表性地选择审计项目，不能盲目选择。选择审计项目要考虑：一是所选择项目的重要性程度。如果所选择的项目是政府及有关部门比较关注或者是社会影响较大项目；是公众关心的热点或者是与公共利益关系密切，并且政府投入预算资金较大的项目，对其开展效益审计就能得到政府、社会公众的支持。二是所选择项目的审计可行性。即是否具备对所选择项目进行审计的能力，项目不能太复杂而且能得到被审单位的理解和支持，同时也要考虑审计成本。三是对所选择项目的有关技术、质量、效益等指标是否有标准来衡量和评价。四是能否针对审计发现存在的问题提出切实可行的审计建议；能否提高该项目的投资效益或者为其他项目起到借鉴作用，使效益审计本身就有效益。
案例：临海市审计局首次开展的公共投资项目审计，选择了本市的市政广场工程，该工程总投资额达一亿多元，系本市的重点工程，和市政府办公大楼一路之隔。所以，该工程既是地方党委政府关心的重点工程，又是公众关注的热点工程，与市民的公共利益关系密切，因而审计工作得到了党委、政府的重视及社会公众的支持，且该工程并不复杂，审计机关有圆满完成审计任务的审计资源。通过审计，揭露了工程管理中存在的损失浪费较大、招投标工作不合规、合同管理不到位、大宗材料采购业主管理失职、工程结算多计工程款等问题，并挖出了业主、审价和承包人窜案等违法行为，先后移送纪委及检察机关追究责任人员有9人。同时，为规范今后政府投资项目的管理提出了切实可行的审计建议，取得了良好的审计效果。
（二）公共投资项目效益审计的组织方式
从方法论角度讲，效益审计的原理与传统审计的原理是相同的，不能将效益审计与传统审计对立起来，要将效益审计与传统财务审计有机结合起来。同时还要克服原有习惯和方式的制约，不能简单地将效益审计导入传统审计，使效益审计缺乏实质的内容，跳不出传统审计的圈子。效益审计内容应该包括传统审计的内容，但在审计的深度和广度上要有所扩展；审计分析和评价的侧重点上要有所转变。公共投资项目效益审计组织方式应把握好以下几个要素：
1.效益审计应与竣工决算审计相结合。竣工决算审计是目前开展政府投资项目效益审计最常用、最有效的方法。在审计过程中要特别注意对政府投资项目的效益问题给予关注和分析。制订的审计方案、编写的审计报告，都应包含政府投资项目效益分析和评价的内容。
2.效益审计应与专项审计调查相结合。专项审计调查具有程序简便、灵活机动、宏观目的性明确、工作时效性和针对性强、效果明显等特点，能够针对宏观管理中存在的突出问题，从宏观层面加以分析，提出建设性意见。
3.效益审计应与其他专业审计相结合。与其他专业审计相结合开展的效益审计，是在对某一个单位开展预算执行审计、经济责任审计或者其他财务收支审计的同时，开展政府投资项目效益审计。这类效益审计项目在制定审计方案时，明确的审计目标除注意发现被审计单位的违法违规问题外，还要对政府投资项目中存在的绩效性问题给予关注和分析。
4.效益审计可分为事前、事中、事后三种审计方式。事前审计，主要对计划、预算、建设项目的可行性研究和成本预测等内容进行审计，事前审计可以防患于未然，对计划、预算以及投资项目实施可能出现的问题和不利因素，能在事前及时纠正和剔除，避免因预测不准或计划不周而造成经济损失或效益不高等问题的产生。事中审计，是把项目实施情况与实施前的预测、预算、计划和标准等进行比较分析，从中找出差距和存在的问题，及时采取有效措施加以纠正，并根据实际情况调整和修改计划、预算，使之更加符合客观实际，更加合理。事后审计，是一种总结性审计，主要是对已完成项目的经济效益、效果、效率进行分析与评价，找出问题的原因，对其他项目起到借鉴作用。为了避免事后审计成为“马后炮”现象，尽可能将事前、事中、事后审计有机地结合起来。
5.对于一些重要项目要开展跟踪审计。跟踪审计是对政府投资建设项目开展效益审计的一种有效方式。跟踪审计的特点是审计提前介入，全过程跟踪监督，能够及时发现问题，及时促使被审计单位改进和完善管理工作，使建设项目得以规范、有序和有效进行，从而取得最佳效益。
（三）公共投资项目效益审计的审计方案
本文指的审计方案是审计组的实施方案，审计实施方案是审计组从发送审计通知书到提交审计报告全过程的工作计划。审计方案中所确定的审计目标、审计评价标准、审计证据来源和审计步骤是审计人员的工作指南。审计方案应明确六方面的重点内容：一是明确审计目标；二是明确审计范围；三是明确审计重点；四是明确评价指标；五是明确审计方式、方法及起止时间；六是明确每个审计组成员的任务。审计组成员分工应根据不同的项目、各个审计人员的专业特长，分配不同的审计任务，起到扬长避短，提高整体工作效率的作用。
制定审计方案还应考虑以下三个问题：一是所确定的审计目标是否符合项目实际，是否符合效益审计要求；二是所确定的审计范围和方法是否能够实现审计目标；三是所配置的人力和其它审计资源是否在预期的时间内保质完成审计任务。
三、公共投资项目效益审计的主要内容与方法
（一）公共投资项目效益审计的主要内容
公共投资项目效益审计，重点应关注公共投资项目的投资决策、投资管理、资金使用、投资效果四个环节。
1.投资决策审计。一个投资项目的效益如何，首先取决于项目决策，决策失误是最大的损失浪费。一个决策失误的项目，即使采用最有效的管理方法、配置最优秀的管理人员也无济于事。目前，我国投资领域仍存在低水平重复建设、损失浪费、投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，但是最根本的原因在于投资决策缺乏科学性、合理性。针对以上问题，应对投资决策的以下几方面进行审计：（1）审查投资立项决策程序是否规范。重点审查项目建议书、可行性研究报告和初步设计是否严格按规定程序审批。（2）审查决策投资的项目是否符合地方社会经济发展需求。重点审查承担政府投资决策咨询、项目可行性研究等机构是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究是否切实可行。（3）审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。（4）审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完整的决策责任制，参与投资决策的每个主体能否承担起相应的责任。
2.投资管理审计。主要审查项目法人制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制的落实情况。（1）审查项目是否实行项目法人制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值过程中是否实现了责、权、利的统一。（2）对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假、挪用或抽逃资本金问题。（3）审查项目的施工、设计、监理、采购等行为是否实行招投标制，是否按“公平、公正、公开”等原则进行，有无存在虚假招标、违法分包、层层转包现象。是否存在因中标单位资质不够造成工程重大损失和质量隐患的问题。（4）项目有关合同是否真实有效，有无存在实质性违背招标文件的条款，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量的现象。（5）检查监理单位资质的真实性和合法性。