有关立法型审计体制改革若干问题的思考(一)
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[摘 要]本文对立法型审计体制改革有关的几个问题进行了探讨，认为提高审计独立性和强化人大预算监督是改革的出发点，“双轨制”体制是比较合理的改革模式，因改革而修宪也是有可能的。改革有利于推进我国法治建设进程，有利于构建权力制约与监督机制，有利于加强人大监督以及提高审计工作效率和效果。
[关键词]审计体制；预算审计；人大制度
众所周知，我国现行审计体制是政府主导下的行政型体制。这一体制自1982年形成之后，就颇受学术界关注和争议。随着我国社会主义民主政治逐步发展和市场经济体制逐步建立，审计体制问题已引起社会各方面广泛重视，审计体制研究也越来越具有宪法和政治学研究的意义。我们认为，对审计体制问题的研究必须立足于社会主义民主政治和政治制度发展要求。只有这样，研究才能切合实际，才能接近问题的真谛，所提出的改革设想也才有意义。基于这种认识，我们对立法型审计体制改革有关的几个问题进行了探讨，以深化审计体制改革理论研究。
一、改革的出发点
我国现行审计体制的特征源于政府对审计机关的直接控制。据调查，人们普遍认为，国家审计就是政府的“内部审计”。而“内部审计”存在的最大问题就是审计监督缺乏独立性。
实际上自我国审计制度建立以后，学者们就一直以审计独立性为中心展开对审计体制问题的讨论。在讨论中无论大家如何理解审计监督意义以及如何评价现行审计体制，都普遍认为审计独立性是实现国家审计重要意义或保障审计职能发挥的关键，改革审计体制实质就是探索和选择怎样的方式和途径来保障和提高审计独立性。毫无疑问，审计独立性被广泛认为是评价和改革审计制度的出发点和标准。
但对审计独立性的认识必须要结合特定政治经济环境下审计监督的意义，否则认识就会出现偏差。我国现行审计体制建立之时，我国正在进行经济体制改革，改革中出现了许多问题，如经济秩序混乱、国有企业财务混乱等，政府急需建立审计这样的监督制度以加强经济监管职能，而当时国家的政务和经济管理权限也基本集中在政府。正因为掌管强大行政权的政府对审计监督的需要与主持，审计事业才得以快速发展。按当时情况，国家审计就是要配合政府维护经济秩序和监督国有企业，审计监督的意义就在于增强政府行政管理绩效，保障政府经济监管职能和目标的实现。为此，国家审计的设置与工作方式就必须适合政府管理模式，依照行政管理体制来设置。这样审计监督就必然与政府监管国民经济的职责和任务相适合，以国有企业审计为主。当时，行政型模式下国家审计的体制弊端（特别是独立性缺乏）并不突出，因为审计机关就同所有的经济管理部门一样，都是国有企业外部监管主体，是外部审计，这时审计监督体制的弊端不明显，优势还比较突出。
这就是说，如果政府控制下的审计监督是专门用于满足并且能够满足政府作为唯一审计委托人的需要的话，或者讲审计监督如果能够很好地配合政府工作的话，独立性缺乏问题的不利影响则相对有限，因为审计监督的主要目标达到了[1].但是，随着改革开放以及社会主义民主政治的深入发展和人民代表大会制度的日臻完善，人大逐渐加强了对财政预算的审查监督。在《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国审计法》颁布实施之后，审计机关须代表政府就政府财政预算执行情况向本级人大常委会提交审计工作报告，这样审计监督除了要与政府工作相联系外，还要与人大预算监督发生联系，审计要立足于服务广大纳税人。于是审计监督的意义和审计关系就变得比以前复杂和多元了。在这种新的情况下，如果纳税人和人大也作为审计委托人要求审计机关审查财政预算，而审计机关却又要受制于政府这个人大监督对象的话，那么审计独立性缺乏问题则由于审计体制问题而变得严重了，因为这种明显缺乏独立性的制度安排可能导致审计报告很难具有全面性、公正性和客观性。因为：第一、政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权，“审财政实质就是审政府”，因此，作为政府组成部门的审计机关对预算执行的审查难免会受到限制。第二、现行审计体制下，审计机关要把审计结果首先报告给政府，在征得政府意见后，才能对外披露或提交人大审议。第三、人大与政府本身就是监督与被监督关系，而让审计机关既要为监督者服务好又要向被监督者服务好是缺乏合理性的。所以，审计机关是难以真正把政府在预算管理和执行中存在的问题直接或全部报告给人大。这样的话，人大依靠政府所属的审计机关来强化预算监督的效果难免要打折扣。再加上在现行体制下，人大又不能直接行使审计监督权，只能把审计作为一个间接的外部监督机制去运用，这样人大对预算执行就缺乏实质性介入的途径和监督手段，也就无法从根本上直接触到预算执行的要害。由此人大预算监督的实际作用也是有限的。可见，审计独立性缺乏还直接影响了人大预算监督效果。
既然当前纳税人、人大和社会各方面对审计监督的需要和对现行审计体制的意见主要集中于预算监督和预算执行审计，那么无论是完善还是改革现行审计体制，都应该考虑人大预算监督需要并把提高审计机关在预算执行审计中的独立性作为出发点。这就是说，立法型审计体制改革要立足于强化人大预算监督和提高审计独立性。
二、改革模式的选择
目前讨论较多的立法型改革模式主要有两种：“审计院”模式和“人大隶属论”模式。前者是指设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院（即“一府三院制”）[2]；后者是指在人大常委会或人大财经委下设立审计机关，审计机关是人大机关组成部分。
“审计院”模式下，审计院尽管也接受人大领导和监督，但却与政府、法院和检察院一样，并不是人大机关组成部分或人大常委会直接下属机构，而是一级相对独立的国家机构。对这种模式我们不敢苟同，也不认为是一种“立法型”模式。其一，按照我国《宪法》，行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，如果这种模式也叫立法型模式，那么我国的行政机关、审判机关、检察机关都可叫立法型行政机关、立法型审判机关、立法型检察机关，显然这种叫法既不合理，也混淆了人大与其他国家机关之间的分工和职责。其二，在这种模式下，审计机关不能直接以国家最高权力机关的名义行使审计监督权，也没有直接与人大预算监督机制相融合，由此其权威性和实效性是难以得到有效保障（现实中司法监督存在的种种问题就足以说明这点）。其三，选择这种模式就意味着我国现行“一府两院”政权体制将改变为“一府三院”制，这必将对现行宪法和政权体制做大的修正或改动，这是缺乏可行性和合理性的。其四，该模式与我国政治体制发展趋势不相吻合。
“人大隶属论”模式被更多的“改革派”学者们所推崇。其中心是将审计机关的政府隶属改变为人大隶属，把现行审计职能职责和工作体系完整地从政府系统中转移到人大。当前关于审计体制改革问题的争论大多就集中或围绕在这个模式上。我们同样对这一模式也不敢完全苟同。因为从我国国情出发，应该认识到政府在国家经济管理中仍然拥有比较集中和较多的权限，维护经济秩序和加强经济监管的任务始终还比较重，也始终是党和国家所强调的。最初设立国家审计的主要目的就是为了加强政府经济监管，现在基本情况依然如此。中央领导同志也多次指出，审计工作十分重要，是政府监管工作的重要组成部分。所以审计体制改革就不能不考虑到这点，不能削弱政府的经济监管效力。
我们认为，为强化人大预算监督和审计独立性，同时又继续发扬审计监督在维护政府经济监管职能中的优势和作用，应建立“双轨制”审计体制，即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织：人大所属的审计组织主要从事预算执行审计，政府所属的审计组织主要承担政府经济监管工作所需要的各项审计任务（如国有企业审计、金融审计、经济责任审计等）。“双轨制”体制从某种意义上说是对“人大隶属论”改革的一种修正，在我国现实政治经济环境下既有利于提高审计独立性又具有改革的现实可能性，是较为合理的立法型审计体制改革设想①。
三、改革与《宪法》修正
“双轨制”体制改革尽管不像“审计院”改革那样会涉及比较多的《宪法》条文的修改问题，但至少需要修改现行《宪法》第九十一条和一百零九条。也正因为如此，许多人认为改革难度很大，很难实现。对此，我们认为，一方面，《宪法》作为国家的大法，必须保持稳定，这是维护《宪法》的权威和发挥《宪法》作用的重要前提。另一方面，《宪法》的规定来源于社会实践，当社会现实发生变化时，必然会产生修改《宪法》的需要，不修改，《宪法》就会失去生命力。各国《宪法》制度也证明，《宪法》要根据社会现实的发展变化，及时进行相应的修改和调整。我国现行的“八二宪法”，经过了1988年、1993年、1999年和2004年的四次修正。这些修正主要是适应我国政治、经济和社会发展的需要，对序言和总纲部分进行的修改，内容也大多是涉及方针政策，而没有触及政治和经济体制。但随着民主法治建设的推进，针对完善我国根本政治制度及相关体制方面的修宪早晚会被提上议事日程。更关键的是，立法型审计体制改革强化了人大预算监督，有利于完善我国根本政治制度，符合我国《宪法》思想，应该是可企盼的。
目前看来，改革与修宪面临着预算审计实践尚需深化以及适当的修宪时机选择问题。一方面，“同级审”只有10年左右的时间，人们对审计监督与人大预算监督之间的错位问题以及现行审计体制弊端的认识还有待于随着审计实践的深化而进一步深入，只有审计实践的不断深化，所暴露出来的体制问题及其改革的必要性才能在政治层面和理论层面上得到更广泛的关注①。另一方面，人大制度的完善和预算监督权的细化，以及人大对审计监督的认识、利用和经验积累本身也需要一个逐渐深化的过程，况且当前人大各项立法工作尚很紧迫。但不管怎么说，改革符合政治体制发展方向，促进改革的能量是个逐渐积累的量变过程，时间或时机一到，质变就会到来，这是不以人们的意志为转移的规律。过去几次修宪历程已经证明，当改革的进程与《宪法》的某些条文发生不一致时，修正宪法就会为改革打开道路。