论强化审计机关的国有企业审计职责(一)
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“摘要”从目前的情况看，审计机关的国有企业审计职责有些弱化，其原因是多方面的。强化审计机关的国有企业审计职责有充分的理论依据，也是当前现实的选择。强化审计机关的国有企业审计职责，要求审计机关不仅要开展企业领导人员任期经济责任审计，还要开展财务报表审计，同时针对目前国有企业经营和管理中存在的问题，开展经营审计。
“关键词”审计机关 国有企业 职责
引 子
2004年国资委对181家中央企业的财务审计报告进行突击检查后发现，120家企业有相当部分的财务状况没有进入财务审计报告；30家企业的财务审计报告不全面或不深入；13家企业的财务审计报告结论与事实相反；还有13家企业的财务审计报告存在技术问题。可以看出，国有企业的财务信息失真和这些大型国有企业的外部审计以及会计师事务所等中介机构帮忙作假的问题有多么严重！
不容质疑，国有企业在我国经济运行中起着不可忽视的作用。国有企业的外部审计问题是当前我国国有企业监督和管理中需要研究和解决的突出问题之一。2004年，国资委以173号文明确规定，今后将由国资委统一委托会计师事务所对中央企业年度决算进行审计，并且今年首次选择16家中央企业作为试点，公开招标聘请会计师事务所对它们的2004年度财务报表进行审计。可以看出，自2003年5月国务院颁布第378号令以来，国资委正在努力履行其出资人职责，力图通过自己选择会计师事务所而增强国有企业财务报表审计的独立性，以发挥国有企业财务报表审计的作用。
本文拟对审计机关履行国有企业审计职责的现状和存在的问题作一分析，提出强化审计机关国有企业审计职责的一些看法。
一、审计机关履行国有企业审计职责的现状和原因分析
从近年来审计署对于国有企业的审计情况来看，目前审计机关对于“国有企业审计”这一法定职责的履行是不充分的。
从法定职责的角度来看，《审计法》第20条规定，“审计机关对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督”。审计署2003至2007年审计工作发展规划中制定的国有企业审计的发展战略是，“以摸家底、揭隐患、促发展为目标，坚持和完善以经济责任审计为中心的企业审计路子，促进深化国有企业改革，加强国有资产监管”。实践中，审计机关对于国有企业的审计，在审计的种类上是以对国有企业领导的任期经济责任审计为中心的，同时也开展了少量的财务收支审计。每年审计的范围大致是10家左右中央管理的国有重要骨干企业（中国审计年鉴，2002、2003、2004）。我们知道，到目前为止，经济责任审计还是一种审计机关非法律规定的受托审计业务，具有临时性、被动性的特点。可见，审计机关主要依赖“法律规定之外”的经济责任审计来完成对国有企业审计的职责，肯定是远远不够的。假设通过这种经济责任审计可以实现审计机关对国有企业审计的职责，我们也可以设想，仅中央企业就有180多家，而审计署每年倾全力能够对多少个企业进行经济责任审计？对于整个中央企业的范围来说，这个数字又是多么微不足道！
从审计目标的角度来看，《审计法实施条例》第2条明确规定，审计是“监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”，可见政府审计的目标包括真实、合法、效益三个方面。而现实中，审计机关是以会计信息真实性为基础、以发现重大违法违规问题以及重大损失浪费和国有资产流失问题为重点来开展国有企业审计的。对于全面履行审计职责来说，这显然也是不够的。况且，从经营和管理国有资产的角度来看，这些重点审计的问题，也只是目前国有企业存在的突出问题的一部分。再换个角度来说，即使审计机关通过审计揭露出了一些重大损失浪费和国有资产流失问题，也是一种治标不治本的事后行为，因为追回这些损失已经无能为力，更无法根除“国有企业不断出事”的病根。
对于造成审计机关国有企业审计现状的原因，我们在调查中发现，不同层面的人从不同的角度给予了不同的理解。概括起来有下列五种：
一是对于公共财政概念的误解，错误地认为公共财政框架的建立意味着政府对于企业或者市场的事情不干预，因为国有企业的经营和管理也是市场行为，属于政府不干预的范畴。审计机关是政府部门，当然不能对国有企业再进行审计。显然，这种观点没有注意到“国有”和“公共”二者之间的关系，而是过分强调了“企业”和“财政”之间的区别。
二是认为政府内部部门间职责划分不清。这种观点认为，作为履行国有资产出资人的职责的国有资产监督管理部门也是政府的一个部门，它不是国有企业的真正出资人。政府才是企业的真正出资人，国有资产监督管理部门与审计机关都是政府的部门，只是职责不同而已。因此，国资委不能代替审计署，国有资产监督管理部门不能代替审计机关履行国有企业外部审计的职责。显然，这种观点把目前国有企业外部审计的现状归因于国有资产监督管理部门不恰当扩张职责范围，做了自己不该做的事，是片面的。
三是怕对企业造成重复监督。持这种观点的人认为，目前对于国有企业的外部审计，除了审计机关开展的经济责任审计和少量的财务收支审计之外，其他的审计工作主要是由国有资产监督管理部门进行的，例如，由国有资产监督管理部门委托会计师事务所对企业年度决算报表进行审计，由监事会开展的日常审计等等。事实上，这些由国有资产监督管理部门开展的国有企业外部审计，仍然是一种源于管理权的审计，与审计机关开展的审计相比，是完全不同的。这种观点混淆了国有资产监督管理部门开展的审计与审计机关的审计职能上的差别。
四是认为审计机关对企业领导人员任期经济责任审计任务重，压力大，无暇顾及国有企业外部审计的其他问题。以2003年审计署经贸审计司开展的对原国家电力公司领导班子的经济责任审计为例，在这次审计中，审计署共组织16个省审计厅（局）、18个特派办和民间审计人员2000多人，组成34个审计组，历时1年多的时间才完成（中国审计年鉴编辑部，2004）。这种观点认为即使是明确审计机关对国有企业审计的职责，审计机关目前的资源和任务存在严重矛盾，根本无法履行这样的职责。
五是认为审计机关自身人力和技术无法满足国有企业外部审计这一要求，因此是审计机关有意在回避国有企业审计的问题。这种观点认为，审计机关人力资源太有限，根本无法胜任国有企业外部审计的任务，特别是近年来，审计机关忙于迎合社会公众的需求，重点在抓“问题”和“案子”，审计人员对问题和案子感兴趣，也擅长，而对于国有企业财务报表审计、国有企业的经营和管理问题，内部控制问题，甚至是造成国有企业国有资产流失问题的原因等等，没有兴趣，也不知道怎么审计。显然这种观点是在责怪审计机关主观上故意没有履行职责，“种了别人的田，荒了自己的地”。
二、强化审计机关国有企业审计职责的理论依据
强化审计机关国有企业审计的职责有着充分的理论依据，不仅符合审计机关职责定位，而且是非常必要的现实选择。
1 强化审计机关国有企业审计职责符合审计机关的职责定位
首先，我国审计机关是政府的组成部门，作为政府系统内部的审计机关，政府审计的目的应该是帮助政府更好地履行其作为社会公共管理者的责任，实现其公共管理的目标。政府审计的范围是以公共资源来界定的，只要使用和管理了公共资源，审计机关就有责任对公共资源的使用和管理情况进行审计。国有企业，顾名思义，就是那些全部或大部分地经营和管理国有资产的企业，单从这一点来说，审计机关就在对国有企业的国有资产经营和管理情况进行审计方面具有不可推卸的职责，就应该围绕国有企业的国有资产经营和管理方面的问题对其开展审计，为政府服务。