“大部制”改革的最大难点――超脱部门利益(一)

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【摘 要】党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别指出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，这是有别于以往改革的新思路，并为行政管理体制改革指明了方向，但在我国的实际实践中存在各种困难，其中最大的难点是如何超脱部门利益。
　　【关键词】大部制 改革 部门利益
　　
　　 一、引言
　　
　　所谓“大部门体制”，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，从而提高行政效率，降低行政成本。改革开放30年以来，国务院已经进行了五轮政府行政机构改革，但是，几轮改革一度陷入精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈。在十七大的报告中指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是一种有别于以往改革的新思路。大部制之所以没有在我国大刀阔斧的进行是有其困难的，其中最大的梗阻是部门利益的垄断化。
　　
　　二、“大部制”改革面临的最大难点――如何超脱部门利益
　　
　　 弱化部门利益膨胀，“大部门体制”值得期待，但是不宜过高期待。部门利益膨胀成因复杂，不仅有极大的广度，还有无比的深度。权力部门化，部门利益化，利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益不会因为体制的改变而自然消失。部门利益膨胀涉及的不只是一般政府部门，因为中国政治体制特殊，诸多的政府职能延伸到执政党以及人大系统。因此，成功的“大部门体制”改革，肯定会牵动政治体制改革，涉及和涵盖到党政、人大等权力系统。没有政治体制改革推进，建立起来的很可能是貌合神离而不是浑然一体的“大部制”。因此，“大部门体制”改革必须要考虑党的权力和政府权力的合理有效对接。比如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等。“大部门体制”极有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，减少部门利益的广度，但是有可能加剧部门利益的深度，因此治理起来可能会更难。“大部制”改革必有政府的职能调整，但政府职能问题是部门利益膨胀的重要成因之一。
　　实际上，政府及其部门的成立，都有一个“委托―代理”关系，而只要有“委托―代理”关系，就有“道德风险”问题。即便政府转换了职能，从“经济主导型政府”成功转变为“建设服务型政府”，政府也不可能与经济绝缘，弥补“市场失灵”依然是其重要职能。但只要政府干预经济，就很可能落入“诺斯悖论”：政府本应提供公正无偏的公共服务，但由于种种原因，往往打着提供公共服务的招牌，谋取自身利益，最终提供的很可能是“公共灾祸”。因此，只要政府干预经济，只要政府有部门，就一定会出现部门利益。 建立有效的权力约束机制，仍需期待。