我国的土地规划 ――对土地私权的干预及其正当性反思(一)
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摘要：土地规划是国家管理控制土地的一种行政行为。本文首先从国际国内两个层面分析了土地规划干预土地私权的背景，接着具体探讨了土地规划对土地私权在权利取得、内容、处分等各方面的干预和影响，然后分析了这种干预的正当性，并对其不当性进行了反思，从各方面提出了完善我国土地规划制度的建议。
关键字：土地规划、土地私权、干预、正当性
土地规划又称土地利用规划，它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施[1].我国《土地管理法》中所称的土地利用总体规划是土地规划的一种。按立法者解释，除了土地利用总体规划之外，我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，者在不同程度上涉及土地利用和保护[2].正是基于此，本文所指的土地规划是指一切涉及土地利用和保护的规划。依据内容的不同，土地规划可以分为总体规划（又称综合规划）和专项规划，前者如土地利用总体规划，后者如城市建设规划。依制定主体的不同，土地规划可以分为国家级、省级、县级等不同层次的规划。
本文所指的土地私权指的是与土地有关的除国家财产利益之外的其它主体的财产权利。这一定义表明：（1）它是私法上的权利，而不是公法上的权利，从而国家土地权利不属于其概念范畴，国家对国有土地的权利不是本文所指的“土地私权”，因为从本质上讲，土地规划是一种国家行政行为，而国家通过土地规划对国家所享有的土地进行管理和干预是再正当不过的事情，而它对土地上的民事权利的干预则需要具备法定理由或正当事由，否则便是对私有财产权的侵犯，本文立意即在于从公法上探讨土地规划对私有财产权的影响，故而不涉及国家土地权益；（2）土地私权的外延包括个人对土地的权利和集体对土地的权利，这些权利既有土地所有权，也有土地使用权以及土地上的不动产权益特别是房屋权利。之所以要把集体对土地的权利也纳入“土地私权”之内，是因为从本质上讲，集体仍然是一个不具有公法意味、不带有公权力色彩的主体，当与国家权力相对时，它同样是属于私法主体，它的财产权利也是“私权”之一种。
一、土地规划干预土地私权的背景分析
土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源[3]，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。（张庭伟文）。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。
但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著[4].反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现[5].
从那时开始，国家认为土地权利不只是体现私人利益的私人权利，它还体现社会公共利益，并且负有社会义务，这就是所有权的社会化或私法公法化趋势。《德国民法典》就是这一趋势的立法产物。从此，国家干预私人土地权利的行为获得法律依据。一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利，正在让位于根据有关当局规定合理地使用土地的首要原则[6].那时，由于土地使用主要是城市土地的使用问题，因此，各国相应制定了其城市规划法来管理和规范私人对城市土地的开发利用行为。如美国在1920年代制定了第一部《城市规划法》[7].
到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。
由于世界上许多国家实行的是土地私有制，因此国外的土地规划是以土地私有制的社会背景为前提。在我国，土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，并且都是公有制。历史表明，我国的土地规划最初是为控制城市扩张保护耕地而设计[8]，而并不是或并不主要是为限制私人土地开发行为而设计，因为从社会主义改造完成后的相当长时期内，我国并不存在私人的土地权利，更没有私人土地所有权。我国实行土地公有制是社会主义革命发展的逻辑结果，是由社会制度所决定的。
70年代末广大农村实行家庭联产承包责任制以来，农民开始拥有土地承包经营权，这是我国最初的私人土地权利。这种权利从一开始就处于国家政策的规范之中，并没有象国外那样成为“绝对权利”。国家实行土地规划的真正动因原于80年代开始的城市化浪潮。我国第一部《土地管理法》在1986年制定，但是当时它有关“土地规划”的条文仅有两条，对土地规划制度的真正立法起于1989年《城市规划法》的制定。由此也可以看出，我国的土地规划制度主要是侧重于城市土地规划[9].只有随着《土地管理法》在1998年的修订-其中专章规定了“土地利用总体规划”并计有共14条之多-我国的土地规划制度才真正对所有的土地包括农村集体土地产生影响。
总之，我国土地规划影响土地私权的背景是多方面的，它一方面适应了国际上私权社会化发展趋势和环境保护运动的兴起，另一方面由我国土地制度的特点所决定并受到城市化浪潮的推动。本文探讨土地规划对民事财产权利的影响正是基于以上背景。
二、土地规划对土地私权的具体影响
土地规划对土地私权的影响从本质上属于政府行为对私人活动的影响。因为如前所述，土地规划就是国家运用行政权力对土地及土地上的活动所实施的管理和控制。在我国，大致而言，土地规划对涉及土地私权的影响体现在如下几个方面：
（一）对权利取得的影响
在城市市区及其它土地属于国有的地区，由于土地完全属于国家所有，而我国由于禁止土地买卖，因此个人（包括自然人、法人或其它组织）只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上，申请还必须符合政府部门的土地规划，否则就不能获得批准，从而不能取得国有土地使用权。
对于农民集体所有的土地，集体对土地的所有权由法律直接规定，属于“原始取得”，从而无所谓土地规划对其的影响。问题只在于不享有土地所有权的农民个人在取得土地权利时所受到的影响。农民的个人土地权利包括土地承包经营权、宅基地使用权等。土地承包经营权通过农村集体经济组织与农民签订土地承包合同而取得，故一般不受国家土地规划的影响。而其它非用于农业生产的土地使用权则须经过包括规划部门在内的政府部门的审批。
对未经批准而非法占用土地的，我国《土地管理法》第六十七条、七十六条和七十七均规定责令其停止违法行为，退出非法侵占的土地。
（二）对权利内容及其行使的影响
由于国家土地规划的对象包括集体土地，因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能，它的所有权自由已经受到土地规划的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必须符合相关规划要求；不得随意变化其土地用途；更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此，个人取得了国有土地或集体土地的使用权后，必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。
在德国，土地权利人行使土地权利时要符合城市规划要求并实行高度、深度许可制度[10].我国《建筑法》也实行建筑规划许可制度，对土地权利人的建筑权实行行政监管。另外，《土地管理法》第四条第四款规定，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。对农民承包的耕地，该法第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。并且第六十五条还规定如果不按批准的用途使用的，农村集体组织报经人民政府批准后还可以收回土地使用权。
取得了土地使用权后，并不等于永久享有该项权利。依据土地规划，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最长的不超过70年。若要继续使用，必须再次申请，否则权利即为丧失。不仅如此，对权利人不行使土地权利或消极行使土地权利的，法律也给予了限制。按照该法第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，还要缴纳闲置费；连续两年未使用的，由政府无偿收回或者交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位还有权终止承包经营合同，收回发包的土地。另外，我国《房地产管理法》第二十五条同样有规定了不按规划年限开发土地也要征收土地闲置费甚至由政府无偿收回土地。《土地管理法》第五十八条、六十五条等条文还规定权利人因某些原因停止使用土地的，土地所有权人有权收回该幅土地。
当然，土地使用权人也可以改变其土地用途，但即使如此，他也不能随意改变。按照该法第十二条的规定，在变更之前，他必须办理土地变更登记手续。
所有这些规定都表明，土地使用权人所享有的土地权利已经明显不同于传统意义上的权利。对后者，如何行使权利、什么时候行使完全属于权利人意思自治的范围。而如今，土地使用权人一旦取得权利后，再不能依着自己的“性子”行事了，他的意思和行为已经受到土地规划（和其它国家权力）的有力制约。