完善我国金融监管法律制度刍议(一)
详细内容
一、明确金融监管的目标和原则
金融监管是指金融监管机构依法对金融机构的市场准入、业务经营及市场退出等进行全方位监督管理的活动。换言之，就是将金融机构及其一切活动都置于金融监管机构的监督管理之下，以促进其稳健经营。
金融监管作为政府宏观经济调控及规制金融活动的一项重要手段，其最基本的含义旨在维护金融机构安全及稳健经营，从而在整体上确保金融体系安全和金融秩序的稳定。但由于各国历史、经济、文化背景和发展的情况不同，因而体现在各国中央银行法或银行法中的监管目标也不尽相同。如《美国联邦储备法》开宗明义第1 条就明确该法目的之一是“建立美国境内更有效的银行监管制度”，其具体目标有四：一是维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；二是为建立一个有效的和竞争的银行系统服务；三是保护消费者；四是允许银行体系适应经济的变化而变化。德国《信用业法（银行法kwg）》第6条授权“联邦银行监督局监管所有的信贷机构，以保证银行资产的安全、银行业务的正常运营和国民经济运转的良好结果。”（注：张忠军着：《金融监管法论-以银行为中心的研究》，法律出版社1998年7月第1期，第27页。）
相比较而言，我国《中国人民银行法》关于监管目标的规定则显得比较原则，其侧重点主要是维护金融业的稳健经营。该法第1 条规定：“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。”第30条规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。”诚然，维护金融业的稳健运行是我国中央银行实施金融监管不可或缺的一项重要目标，但这不能概括其他金融监督管理目标。我们认为，我国金融监管的目标应主要包括：
1、维护金融体系的安全。金融业是高风险行业， 一家金融机构如因经营管理不善或竞争失败，往往会引起骨牌反应，产生第二次波及效应和一连串银行倒闭的“第三者效应”。（注：潘金生等编著：《比较银行法》，中国金融出版社1991年版，第172页。 ）而一国金融体系的安全受到危险，则会破坏国民经济的发展。因此，金融监管机构应采取行之有效的措施防范和化解金融风险，维护金融体系的安全。
2、保护存款者的利益。金融机构作为货币信用的中介机构， 其主要资金来源是吸收存款者的存款。如果存款人的利益得不到保护，则会使广大社会公众丧失对金融体系的信心，金融业无疑将丧失生存和发展的前提。此外，金融业涉及面广，关系千家万户，倘若出现信用危机，有可能影响社会秩序的稳定。因此，加强金融监管，保护存款者利益，是金融业得以稳健发展的重要前提。
3、维护并促进金融业的公平竞争。 公平竞争是市场经济条件下保持金融业健康发展和金融秩序稳定的关键。为此，金融监管机构一方面要通过金融监管手段保护金融机构的机会均等和平等地位，制止各种不正当竞争行为；另一方面制止和打破金融垄断，保证金融市场的效率。
金融监管并非万能，而有其自身难以克服的缺陷，如监管不当则会导致监管成本的上升、金融机构效率的丧失等。为此，金融监管机构实施金融监管必须在法定的原则框架范围内进行，才能实现金融监管的目标。关于金融监管的原则，《中国人民银行法》并没有明确规定。我们认为，金融监管应遵循以下几项原则：
1、依法监管原则。 金融监管机构行使监管权是基于法律的严格规定，金融监管机构必须依照法定的职权和程序实施监管。这样才能保证监管的权威性、严肃性、有效性以及防止监管权力的滥用。
2、适度监管原则。强调金融监管， 并非否认和干涉金融机构的经营自主权，而是通过创设某种制度或规则使金融机构得以稳健经营。金融监管机构只是在某些极端的情况下如金融机构出现信用危机等，才对其采取某些强制措施。金融监管必须适度，一方面要保证金融机构经营自主权，并使其始终充满经营活力；另一方面对金融机构的经营活动予以适当约束和规制，真正维系金融体系的安全和金融秩序的稳定。惟此，金融监管才能真正做到管而不死，活而不乱。
3、持续和系统监管原则。 虽然一国金融监管机构在不同时期监管的重点有所不同，但要实现监管的目标，就必须进行持续监管。亦即从审查批准金融机构准入市场开始到其退出市场为止，对其整个经营活动进行全方位的持续的监管管理。与此同时，金融监管还必须遵循系统监管原则。亦即把监管对象和内容作为有机整体，依靠中央银行大监管体系，综合配套地运用各种手段，科学建立监管指标体系，对金融机构风险进行识别、计量、监测和控制。
4、效率原则。金融监管的效率原则包括两个方面， 一是金融监管的经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，不应压制金融机构间的正当竞争，而应当通过鼓励、引导和规范来提高金融业的整体效率；二是金融监管的行政效率，即即金融监管机构以尽可能少的成本支出达到金融监管的目标。相反，若监管成本超过从安全保障体系中所获取的收益，那么监管行为就成为行业竞争的阻碍，使银行业趋于萎缩。（注：阿兰・s・布兰德：《银行监管的原则》，《广东金融》1996 年第4期。）
二、完善金融监管组织体系
建立并完善金融监管组织体系，是进行有效金融监管的一个重要前提条件。目前，世界各国金融监管主体模式不尽相同，大致有二类：一是单一监管模式，即只设一个金融监管机构，负责所有的金融监管工作，一些发展中国家对于银行业的监管权集中于中央银行；二是多头监管模式，由财政部、中央银行和其他金融监管机构在不同的权限范围内负责不同对象的监管。（注：陈晓着：《中央银行法律制度研究》，法律出版社1997年版，第402页。）后一模式以美国最为典型。在美国， 除了50个州各有一个银行局作为州银行管理机构外，联邦级还有3 个银行管理机构并存，它们是：财政部货币监理局、联邦储备委员会和联邦存款保险公司。其分工为货币监理局负责对国民银行注册和监督检查，联邦储备委员会和联储银行负责对州注册的会员银行和银行持股公司的监管和检查，联邦存款保险公司则负责对参加存款保险的州立会员银行进行监督。（注：潘金生编著：《比较银行法》，第178页。）
尽管各国金融监管主体模式不尽相同，但中央银行在监管体系中皆具有不可替代的优势地位。特别值得关注的是，近几年各国金融体系改革中出现了一个显著的现象即中央银行金融监管权的扩展。在爱尔兰，依据1971年中央银行法，爱尔兰中央银行从财政部手中接过了对注册银行的监管权。1975年，葡萄牙信贷机构的监管权也由财政部转至中央银行。1982年，希腊的金融监管权从通货委员会转交中央银行。新西兰对银行监管体制改革的重要举措施是通过修改后的新西兰储备银行法扩大中央银行的监督权。（注：孟龙：《市场经济国家金融监管比较》，中国金融出版社1995年第1版，第17、19页。）
在我国，从1984年起，中国人民银行专门行使中央银行职能，并开始实施金融监管。1995年，《中国人民银行法》明确规定了中国人民银行金融监管职能。此外，有权进行金融监管的机构还包括中国证监会、审计部门等。我们认为，要充分实现金融监管的目标，除进一步完善和强化央行监管外，还必须建立并完善包括社会监管、行业互律监管及自律监管在内的金融监管组织体系。这也是由金融市场运作中金融机构自立性、金融活动多元性和金融业务风险性的特征所决定的。在我国，完备的金融监管组织体系应当包括以下四个方面：
1、央行监管。中国人民银行作为我国的中央银行， 根据国家授权依法对金融机构进行全方位的直接的监管。要在实施金融监管过程中免受政府行为的牵制和制约，以一种超然的态度、客观公正的立场行使监管权。可考虑改中国人民银行由国务院领导为直接受全国人大常委会的领导，并向其负责。在这方面，不少国家的成功经验可资借鉴。美国的中央银行（联邦储备银行）直接向国会负责，向国会报告工作，经费独立。联邦储备委员会的七名理事必须经参议院同意后才由总统任命。《瑞典国家银行法》第一条规定：“瑞典国家银行是直属国会的官方组织。”第32条规定：“银行董事只接受来自国会，不接受其他人有关国家银行经营管理的指示”。最近，中国人民银行按经济区划调整分支机构设置，这一重大举措对淡化地方政府干预、提高金融监管的效率，将产生积极影响。
2、社会监管。即由合法成立的并经中央银行认可的会计事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等作出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督。由于上述机构具有较强的独立性且具有信誉特点，从而可以弥补中央银行监管疏漏或因力量不足造成监管不力的缺陷。在市场经济发达国家，一般都特别重视对金融业的社会监管，以维护公众利益和金融体系的安全稳定。在我国现阶段，尤其应重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督与央行监管的关系，分工协作并相互配合。
3、行业互律监管。为了避免金融机构之间的不正当竞争， 规范和矫正金融行为，以促进其协作运行和共同繁荣，金融业内互律监管不可或缺。这也是系统化有效金融监管的内在要求。在政府监管无能为力的范围，恰可通过自律的行业道德规范，行业者自觉的约束，触及法律和政府不能达到的死角，因而更为有效。可以说，自律是主管机关直接监管的补充与延伸。（注：张忠军着：《金融监管法论-以银行为中心的研究》，第136―137页。）在我国现阶段，金融业之间的不正当竞争行为时有发生，如高息揽储或变相擅自提高利率等，破坏了正常的金融竞争秩序，损害了金融业的根本利益。为此，建议在金融业尽快成为金融同业公会，协调金融机构和中央银行之间的关系，并通过制定同业公约实施行业内部和自行监管。
4、金融机构自律监管。即金融机构通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益，其着眼点在于保证金融资产的安全性和流动性，防范经营风险。金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线。特别是在当前金融工具不断创新，金融业务趋于国际化及资金调拔瞬息万变的情况下，来自外部的金融监管有时显得滞后，因而强化并落实金融机构自律监管就显得尤为重要。从近几年一些国家银行破产倒闭事件来看，内部控制失灵是最主要的。