市、县长经济责任审计的实践与思考(一)

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市、县级区域经济是国民经济的基础。市、县一级政府又是我国政权体系中一个十分重要的环节，处于承上启下的关键地位，市、县长对一个地方的政治、经济、文化和社会发展负有首要责任。开展市、县长经济责任审计是贯彻落实党的十六大精神，加强对领导干部和人财物管理、使用监督的重要举措，对于维护国家财政经济秩序、加强领导干部管理、促进廉政建设、保障国民经济健康发展、贯彻依法治国方略、巩固党的执政地位具有十分重要的意义。

一、 市、县长经济责任审计的实施概况

2001年，按照浙江省经济责任审计工作联席会议部署，浙江省审计厅首先在临海市进行了县长经济责任审计试点。2002年，在绍兴市和杭州市拱墅区、宁波市江东区、舟山市普陀区、永嘉县、海盐县、德清县、上虞市、兰溪市、常山县、三门县、缙云县等12个市、县（市、区）进行了市、县长经济责任审计扩大试点工作。

市、县长经济责任试点审计是一项新工作，难度大，事关全局。省委、省政府对此高度重视。吕祖善省长全程关注，事前亲自主持召开市县长和审计组长座谈会，解除市县长的思想顾虑，提出审计目标、审计重点和配合要求；事中多次听取试点工作情况汇报；事后对重大问题做出批示，提出落实要求，省经济责任审计工作联席会议多次研究。省委组织部对审计试点工作给予了全方位的支持，综合考虑任职情况、党政班子状况、经济社会发展形势及审计工作基础等方面的因素，确定试点的对象；部领导出席座谈会、审前培训班、审计进点会并发表讲话，从组织部门的角度强调开展这项工作的重要性，帮助审计机关妥善处理和协调各方面的关系；与审计等部门共同研究审计成果的运用。省审计厅党组始终把市县长经济责任试点审计放在重要议事日程，厅领导深入一线指导工作，还成立了协调办公室，负责具体工作。当地市县党委、政府也非常重视，确定专人联络，有关部门领导多次到审计现场看望审计人员，征询和帮助解决审计中遇到的困难。有关市、县长在审计过程中也都予以积极配合。这一切，营造了良好的审计环境，为审计工作的顺利开展提供了必要条件和重要保证。

在2002年扩大试点中，投入审计工作日4859个，审计单位395个，其中行政单位214 个，企事业单位181个。据统计，共查出12个市、县（市、区）违规金额50.9亿元，其中违规退库10亿元、罚没收入未作预算收入2亿元、行政性收费未列入预算收入2亿元、土地出让金管理不合规 2亿元、财政周转金继续放贷21.8亿元、暂存款付款余额长期挂帐3.8亿元。基本实现了审计方案确定的既定目标，并取得了初步成效。

（一）基本摸清了被审计市、县政府的财政家底。实施试点审计的11个县（市、区）财政总收入比1999年增长83.1％，其中：地方财政收入增长111.7％，地方可用财力增长104.3％。公共事业支出加大，教育、交通、科技、农业的财政投入逐年增加，2001年与1999年相比增长了64％，特别是教育和交通的投入迅猛增长。各市、县政府注重培植和扩大重点财源，培育多元化的财源结构，综合财力显著提高，财政总收入、地方财政收入和财政可用资金显著增加。同时审计结果也表明，市、县财政负债数额较大， 11个县（市、区）城建等公共支出举债相当于2001年财政总收入的71％、可用财力的106％，个别县存在滚存财政赤字问题。

（二）增强了市、县长依法行政和认真履行经济职责的意识。审计前，大多数市、县长思想上存在一些顾虑，担心社会误解自己有问题，担心地方违规问题受处理，担心试点吃亏等。通过扩大试点审计及审计结果的成效显示，市、县长对审计有了新的认识。市、县长普遍认为，审计从"三权"、"四制"、"五指标"等方面来考察市、县长的经济责任，切入点比较准，实现了微观审计向宏观审计的跨越。有的市、县长深有感触地说，经济责任审计比较全面地分析了自己和政府经济工作的成绩和问题，既增强了市、县长依法行政意识，也促进了自身管理经济工作能力和水平的提高。不少市、县长表示，在今后的经济活动中，对一些重大项目、重大事项的决策将会更加谨慎和科学，力争取得更好的经济和社会效益。市、县长们一致认为，审计坚持了客观公正，实事求是的原则，事实清楚，定性准确，依据充分，以理服人，审计机关所做出的决定完全可以接受。多数市、县政府针对审计发现的问题，召开市、县长办公会议或专门会议，研究措施，自行进行了整改，金额达46341万元。从审计决定执行情况反馈和审计执法情况检查看，省厅做出的处理决定、意见100％得到落实。

（三）总结了市、县政府财政财务管理的经验。审计表明，市、县长在领导当地财政经济工作中积累了许多好做法、好经验，财政收入的征管体制和支出的监管机制日趋加强；深化企业改制，激活企业活力，促进经济发展的各项改革措施初见成效；社会保障制度不断完善，社保资金征收、筹集积极有效，管理较好，发放及时，较好地贯彻落实了国家和省的有关政策；重视审计监督和财税监管工作，审计监督和财税监督的作用正在逐步加强等等。

（四）查明了市、县政府财政财务管理中存在的主要问题。市、县长经济责任审计范围广，延伸审计单位多，发现的问题不少，有的问题情节相当严重。在财政收入征管方面，主要存在挖挤省级财政收入、税收管理以及土地出让金收缴和管理比较混乱等问题。

在财政支出管理方面，存在违反预算法规定、支出内控制度薄弱、资金未专款专用以及社保资金管理未引起足够重视等问题。违规使用专项资金、违规出借财政性资金等现象仍然发生。有的还存在未按规定建立企业养老保险基金个人帐户，未实行城镇职工基本医疗保险制度，应发未发下岗职工基本生活保障金等问题。

在国有资产管理方面，存在管理制度不健全、国有资产流失较大、土地出让亟需规范等问题。有的经营性国有资产、非经营性国有资产的管理制度不健全，尚未出台国有资产保值增值的考核办法。有的商住用地未按规定进行招标拍卖，而以协议转让，违规与用地单位签订出让协议。

在重大项目决策和建设管理方面，存在基本建设程序不规范和招投标制度执行不严等问题。有的未实行建设项目法人制度和资本金制度，招投标制度执行不严，概算编制不实，基本建设程序不规范，化整为零超越权限审批项目，施工企业存在转包、分包和垫资问题，项目资本金抽空，移用项目建设资金，漏缴有关税费等问题。

针对审计中发现的问题，省厅以审计报告、审计结果报告、审计专报、审计信息等多种形式向省委、省政府报告或向有关部门通报，提出了加强政府负债管理、清理不符规定的经济政策、规范财政收入退库管理、加强对国有土地出让管理等建议。同时，省审计厅发出审计决定、审计意见书和审计建议书，责成有关部门纠正或督促完善有关制度。省委书记习近平、省长吕祖善等领导先后作了批示。

（五）有效地扩大了审计监督的影响，锻炼了审计干部队伍。审计中，审计人员对发现的管理混乱、制度不健全等问题，现场提出建立制度、加强管理的意见和建议；审计实施结束后，审计组集中进行分析和思考，提出了有针对性、可操作性的审计建议，这对加大审计执法力度、发挥审计作用等方面产生了较好作用，在试点及试点以外的市、县长中产生了强大的震动和反响。许多未接受审计的市、县长们纷纷通过各种渠道了解试点情况，询问审计内容和方法。试点工作，是一次《审计法》和中央两办"两个暂行规定"及浙江省经济责任审计法规的宣传和普及。

这次市、县长经济责任审计试点范围之广、内容之多、要求之严、风险之大、工作强度之高，超过了以往任何一次审计。比较圆满地完成了审计实施阶段的工作。面对众多必审单位和大量审计资料，全省审计机关通力合作，特别是一线140余名审计人员以"人人当主审"的主人翁精神和忘我工作的态度，按照"四制"、"五指标"的要求，分析、界定、评价市、县长的经济责任，边探索，边总结，提高了业务能力和水平，经历了一次能力和水平的检验，同时也是对审计人员意志和作风的考验。

二、市、县长经济责任审计的运作方式

市、县长经济责任审计，目前既缺乏理论上的研究，也没有成功的实践经验，这项工作究竟应该怎么开展？围绕"审什么、怎么审、如何评、怎么办"这一系列问题，2000年初，浙江省经济责任审计工作联席会议办公室在全省市县委书记、市县长、审计局长范围内开展了一项问卷调查，直接听取被审计对象及相关领导的意见，了解他们对该项审计意义的认识，了解市、县长履行经济决策权、财务审批权等权力运作方面的现状，了解他们对审计内容、审计评价等方面的意见、建议。这批问卷反馈回来，为我们深入研究提供了许多有效信息。在总结首个市长经济责任审计经验的基础上，省审计厅根据《中华人民共和国地方人民政府组织法》的有关规定，财政预算执行情况审计监督办法和经济责任审计的要求，结合近几年审计工作中的有关情况、问题，逐步形成了市县长经济责任审计的一些基本观点，设计了市县长经济责任审计的目标范围、内容、方法，形成了市、县长经济责任审计试点办法。在2002年扩大试点的实践过程中充实、深化、提高，初步摸索和总结出了具有浙江特色的市、县长经济责任审计的运作方式。

（一）实践并总结出以"三权"、"四制"、"五指标"为主要内容的总体工作思路，初步解决了市、县长经济责任审计"审什么"的问题。

根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，市、县长是当地政府最高行政首长，与经济工作相关的权力主要有"三权"，即经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，是地方财政预算执行的第一责任人。市、县长的经济责任是通过本级预算执行和财政决算、国有土地出让金使用、政府举债、财政性资金投资形成的国有资产等真实、合法和效益情况来衡量的。因此，市县长经济责任审计应侧重于其任职期间财政预算执行和经济决策情况的审计，并按财政性资金的走向延伸审计有关部门，以综合反映市、县长经济工作方面的领导能力、决策能力和管理能力。通过对市、县长工作职责的分析，我们确立了经济责任审计的基本思路，即以当地财政性资金收支管用运营情况为主线，展开市、县长经济责任审计；从有关内控制度和财政性量化指标等方面，对市、县长经济责任进行总体评价；围绕市、县长经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，确定审计重点、审计延伸单位；从财政收入征管体制、重点建设项目的科学决策机制、财政性资金支出的监管机制、财政性资金投资形成的国有资产管理体制等"四制"的建立、执行情况入手，反映市、县长经济管理能力和经济责任；分析财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、全社会性固定资产投资增长率、社会保障资金足额发放率和征收率等"五指标"，对市、县长领导经济工作的业绩做出评价。实践证明，这个工作思路符合浙江省市、县区域经济的实际，抓住了市、县长经济责任的关键部位，对整个市、县长经济责任审计试点起到了统揽作用。