征地的生态补偿浅谈(一)
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摘要：征地的生态补偿是个系统工程，应体现公平、效率、正义、完全补偿的原则，本质上是生态利益的分配。征地补偿涉及到征地者、被征地者、用地者等相关方的利益，征地的生态补偿问题关系到政府、企业、被征土地所有者或使用者、被征土地地域与被征土地相邻地域的生态利益关系，征地生态补偿机制是否完善关系到人与自然、人与人、地区与地区、国与国之间的利益是否协调问题。
关键词：征地生态补偿;生态利益;生态分配;生态正义
一、征地的生态补偿释义
征地补偿是指需用土地人就征用取得土地后对土地权利人的损失所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者矛盾冲突的基本制度，是国家对个人权益或团体权益的救济途径。就征地补偿的内容来说，应该包括生态补偿这个项目。
关于征地的生态补偿，有的学者侧重于激励层面的解读，如Cuperus 等将生态补偿定义为，对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。杜群则认为“生态补偿更多地指对生态环境保护者、建设者的财政转移、物质性惠益给付的补偿机制。”[1]这种解释明确地说明了生态补偿的目的以及对生态做出贡献者的激励手段。
有的学者以外部性理论为基础，从激励和惩罚两方面来界定生态补偿。如毛显强等认为，生态补偿是指“通过对损害( 或保护) 资源环境的行为进行收费( 或补偿) , 提高该行为的成本( 或收益) , 从而激励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增加) 因其行为带来的外部不经济性( 或外部经济性) , 达到保护资源的目的。”[2]曹明德教授认为“生态补偿理应包括以下两层涵义：一是指在环境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益，或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促进保护环境和资源的目的；二是国家通过对环境污染者或自然资源利用者征收一定数量的费用，用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。”[3]这种解释较好地解释了生态损益的惩罚和激励手段以及由此达到的目的。
还有的学者从制度层面来解释生态补偿的概念，把生态补偿看作一个过程。认为生态补偿“即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”[4]从制度层面来探求生态补偿并把生态补偿看作是一个过程、一个工程，更加符合人、自然、环境之间的关系以及这种关系的现状、未来要求。
王丰年则从外延上把生态补偿概念作了广义和狭义的划分。他认为，“广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿,即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护环境的目的。”“狭义的生态补偿是指生态功能的补偿,即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的”搭便车“现象,激励公共产品的足额供应;解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。”[5]从广义和狭义两个层面对生态补偿概念加以界定，较为全面、客观。
根据上述学界对一般意义上的生态补偿的内涵的阐释，笔者认为，生态补偿起码包括下列要素：第一，生态补偿的目的――保护环境，实现人与自然、环境的协调发展；第二，生态补偿的手段――通过激励生态的保护者贡献者惩罚生态的损害者破坏者以实现生态外部收益、成本的内部化；第三，生态补偿的保障――政府财政支持、生态补偿法及其完善和实施；第四，生态补偿的长效机制――作为一个系统工程、作为一个长久的过程来对待；第五，生态补偿的实质――生态利益的分配。
结合征地补偿的特殊性，笔者试图对征地的生态补偿的内涵作出如下阐释：征地的生态补偿是指需用土地人就征用取得土地后对土地权利人的生态损失所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者生态利益矛盾冲突的基本制度，是国家对个人或团体生态权益的救济途径。征地生态补偿的手段是使征用土地的生态成本或生态收益的外部性内部化；实质是因征地造成的生态利益损益的惩罚或激励，是生态利益的分配和再分配；征地生态补偿的作用是促进土地资源与环境、社会经济发展相协调；征地生态补偿的体系架构是以政府的财政支持为后盾、以相关法律为保障、以土地征用者、被征土地者、被征土地相关地域生态利益协调为条件的系统工程。
二、征地的生态补偿的内容和实质
征地生态补偿的应该是被征土地的价值。从经济学的角度看，土地价值主要包括：土地直接利用价值――农民通过在土地上劳动获得农产品并获得收益的价值，这是农用土地最直接反映出的价值；社会保障价值――土地本身具有养育功能、承载功能、积蓄和增殖资产功能以及信用担保功能，可以转化为农民的基本生活保障、养老保障、就业保障、医疗保障和生活福利；未来可预期价值――当被征土地改变用途时，其价值不再体现为现时该土地价格，而应该体现为未来改变用途后的土地价格。这些价值组成部分，在国内外的征地补偿中全部或者部分得到了体现。但是，征地补偿中还应该考虑被征土地的生态环境价值，这是经济、社会可持续发展的需要，也是生态文明的要求。
土地是有生态环境价值的。农用土地及农业生产过程是生态系统的重要组成部分，给人们生活提供具有举足轻重意义的开放空间，维持传统文化和地方特色农产品、地方特色经营方式，其环境价值越来越受到全人类的关注。非农建设用地的超量和失度，影响了生态系统的结构和功能，降低了人们生活的舒适度。保护农业用地、关注人类生存质量、实现人与自然、社会的共生共赢，是人类理性选择的必然。对于我们这样一个人多地少、粗放经营为主的国家而言，重视并在征地补偿费用中充分体现被征土地的环境价值尤为重要。
生态移民使生态脆弱地区的生态环境得到改善,解决了农牧民对脆弱地区的生态环境的依赖。但移民后,农牧民的生产、生活方式发生了重大变化,帮助农牧民建立起新的、可替代的收入来源,成为政府不可推卸的责任。政府对农牧民的补偿除了移民搬迁费外,还应有生态补偿费,以确保生态移民工程的可持续性。
乡镇企业是被征地农民安置的重要途径，被征地农民数量的增加也促进了乡镇企业的发展。但是，大量技术设备落后的乡镇企业的生产在一定程度上加剧了生态环境的恶化。近年来，小造纸厂、小水泥厂、小煤矿、小矿山对农村水域、大气、环境、耕地的污染十分突出。有些经济欠发达地区的乡镇企业因急于引进项目,接受了被发达地区淘汰的有严重污染甚至剧毒产品的生产(如清洗处理废电脑业),出现城乡间、东西部之间“污染转移”的现象。这种为寻找劳动力转移出路而以牺牲环境和资源为代价的高耗工业,对农村环境的冲击日甚一日。征地补偿中，必须考虑这方面的生态补偿，在解决被征地农民就业出路的同时充分考虑到被征土地环境、生态价值并予以补偿。