安史之乱后唐朝中央财政集权的演变与消长(一)
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[摘要]安史兵兴后，唐王朝以中央户部为中枢的一元化财政体系遭巨大冲击。朝廷被迫下放财权调动作战资源，藩镇专擅财赋，财经使瓜分户部职权，这一切都瘫痪了原来统收统支的财政体制，也改改变了国家财权的分配格局。直德宗时重构财政管理体系、预算规范和和税收分配方案，才将全国财政重交中央户部统一掌管。特别是两税法的实行，对控制地方财权和强化中央集权有积极的政治意义。唐代后期，虽由度支、盐铁转运和户部三司取代尚书省户部，成为中央政府调剂财赋和监管地方财政的核心，但从总体上看，终唐一代，国家财政实行的仍是中央和地方一体化的统筹统支财政集权政策，朝廷仍有效掌控中央和地方的制税权和财赋的开支分配权。
[关键词]安史之乱唐代财政财经使两税法一元化财政管理体系税收分配
唐在隋的基础上建立了一套严格的中央集权财政管理制度，但自安史兵兴后，由于政、军局势的剧烈动荡，政制之迁流，自此而起，其中以财政制度，最为显著。唐王朝以中央户部为中枢的一元化财政体系遭巨大冲击，中央财政职权随着朝廷与地方势力的消长，出现很大的变化。本文旨在探讨安史之乱后唐王朝财政管理制度与财政职权的变迁，并观察此期间的财政改革对中央政府重新调整国家财权的分配格局，削弱地方势力，以强化中央集权的政治意义，也对过去学者认为两税法的实行造成中央政府失去地方制税权这一观点再作辨析。
一、唐初的一元化、多层次财政管理体制
唐既为中央集权国家，其财政当然也是中央集权的。它以中央尚书户部四司与太府、司农二寺和(府)州、县的地方行政官员为架构基础，建立了一套严格的中央集权财政管理体系。太府寺“掌邦国财货”，司农寺“掌邦国仓储委积之事”，①此二机构分掌钱帛与粮谷。户部是国家财政管理的中枢，据《唐六典》卷三《户部》载：唐初户部“掌天下户口井田之政令，凡徭赋职贡之方、经费周给之算，藏货赢储之准，悉以咨之。”具体政务则交给所辖度支、户、金、仓四司处理。国家财政的审计与稽核职能归另属刑部的比部司，其郎中、员外郎“以周知内外之经费而总勾之”②，也即是总审计。这显示了唐初统治者已认识到国家财政的审核职权有必要从行政系统中划分出来，另由其他独立机构执行之。
唐代地方财政官吏有县级的“司仓佐”和“司户佐”、州级的“司仓参军事”和“司户参军事”或府级的“仓曹参军事”和“户曹参军事”。概括而言，府、州的仓曹参军事与司仓参军事掌“公廨、度量、庖厨、仓库、租赋、征收、田园、市肆之事”③；户曹参军事和
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①(后晋)刘昫：《旧唐书》卷四四《职官三》，中华书局1975年版(下同)。
②(唐)李林甫：《唐六典》卷六《尚书刑部》，中华书局1992年版(下同)。
③《唐六典》卷三○《上州、中州、下州官吏》；《旧唐书》卷四四《职官三》。另可参阅(唐)杜佑：《通典》卷三一三《职官一五·总论郡佐》，中华书局1992年版(下同)。
司户参军事则掌户籍、计帐、道路、逆旅、田畴、婚姻、六畜、过所、蠲符、杂徭之事。①而县级的司仓、司户二佐则辅助县令处理财政、户政、地政之事务，如籍帐、仓库、赋税、户口等。②各级地方政府虽有各专门胥吏处理各种具体财政事务，但(府)州、县长吏仍须负起对地方财政的综理、监督和勾检稽失的全责。
《唐六典》卷三《尚书户部》载：
度支郎中、员外郎，掌支度国用、租赋少多之数，物产丰约之宜，水陆道路之利，每岁计其所出而支其所用。……皆料其远近、时月、众寡、好恶，而统其务焉。……凡天下边军皆有支度之使以计军资、粮仗之用，每岁所费，皆申度支而会计之，以《长行旨》为准。
原注又云：
支度使及军州每年终各县破用、见在数申金部、度支、仓部勘会。开元二十四年敕：以每年租耗杂支，轻重不类，令户部修《长行旨条》五卷，诸州刺史、县令改替日，并令递相交付者。省司每年但据应支物数进画颁行，附驿递送。其支配处分，并依旨文为定，金部皆递覆而行之。
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①参见《唐六典》卷三○《上州、中州、下州官吏》；《旧唐书》卷四四《职官三》。另可参阅(唐)杜佑《通典》卷三三《职官一五·总论郡佐》。
②参阅《唐六典》卷三○《京县、畿县、天下诸县官吏》。
据此可知，唐初中央各部及各军、州、县的财政收支实数，都须每年编造表册申报，由度支、金部、仓部等主管部门会同审查。开元二十四年(736)，朝廷颁发“长行旨条”五卷，将各项财政收支作了原则性的规定，各军、州、县均得以此为准。这是唐代国家财政预算制度的发轫。原则上，中央政府严格控制着制税权，地方上的税收都要上缴到中央，地方州县、边军每年所需的开支也得按户部所规定，由税收中留拨一部分充用。①此外，中央或地方各级政府机构的各项财务收支，均须在明确规定的期限内送比部勾复审核。《唐六典》卷六《尚书刑部》注文云：
其在京给用则月一申之；在外，二千里内季一申之，二千里外两季一申之，五千里外终岁一申之。
由此可见，唐初的财务稽核行政已相当的周密，各级财政机构必须按户部的指令行事，在籍帐制度、预算制度、审计制度、监察制度的约束下，地方的一切收支项目，收支办法和开支标准都由中央统一制定，各项主要税收都要纳入国家预算，地方政府并没有独立的财政权。这种“统收统支”的财政体制，形成了以中央户部为中枢的一元化、多层次的国家财政管理系统。中央政府便是以这一套严密的预算管理和收支审核体制，将地方财政紧密地控制着，这和当时全国统一，中央集权的局面是完全相适应的。
二、安史乱起中央与地方政府财权分配格局出现变化
在以尚书省户部为中枢的管理体制下，唐初各财政机构皆能长期有效地各司其职，发挥“上下相辖，无失遗”②的互制作用，为唐朝前期的政治、军事和经济活动提供了稳固的财政后盾。可是，安史之乱爆发后，这一套严格的中央集权财政管理规范体系遭到了巨大的冲击。由于形势使然，中央与地方政府的财权分配格局顿起变化。至德元年(756)六月，玄宗
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①《通典》卷六《食货六·赋税下》就载有天宝中度支岁计粟、布、绢、绵、钱上缴中央和留州、供军的数字。
②《旧唐书》卷一一八《杨炎传》。
在安史叛军逼侵长安时慌忙出逃至剑州普安郡后，颁布《幸普安郡制》，由太子李亨率领各地节度使联兵平定安禄山的叛乱。当时叛军占领了中原和关中等富庶地区，江南漕路隔绝，朝廷无法保证各地军队的供给。为了便于灵活和全面动员各路节度使的资源投入平叛战争，玄宗被迫将财权下放地方，特允各节度使“应须兵马、甲仗、器械、粮赐等，并于当路自供。”①。然而，这种非常时期的权宜之计，对于拥兵自重的节度使来说，却无异于如虎添翼，给他们提供了一个加强实力的大好机会，中央集权的财政管理机制相对被削弱了。
《旧唐书·地理志一》载：
至德之后，中原用兵，刺史皆治军戎，遂有防御、团练、制置之名。要冲大郡，皆有节度之额；寇盗稍息，则易以观察之号。
这段记载揭示了在安史之乱期间，许多地方刺史因兼治军务而由行政长官变为军政合一的方镇势力，有些刺史的势力甚至足以和节度使相抗衡。如大历五年至八年(770—773)间，舒州刺史独孤及在辖区内推行计丁口征税的“口赋”，以使“规避之户与寄客”在“同均税赋之名”下，一例纳税。②这是一次重大的税务改革，却是在没有得到朝廷或节度使的覆准之下便在管内自行执行，这就足以反映出在安史之乱后，租庸调制彻底破坏，而新的赋役制度还未产生，政府体系还未完全恢复之前的过渡期，地方财政管理权的混淆和变化。舒州当时还是中央直接控制的地区，也没有重大的军事活动，情况尚且如此，遑论那些藩镇割据和
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①(唐)贾至：《玄宗幸普安郡制》，见《全唐文》卷三六六(中华书局1987年影印本，下同)。
②(唐)独孤及：《答杨贲处士书》，见《全唐文》卷三八六。
战事频繁的地区。显然，经过安史之乱，唐朝“财政管理权力的分配对象也发生变化”①，已经由先前的中央与州、县行政长吏，转而以中央、军政合一的节度观察使、刺史三者为对象了。
由于财政管理体制脱离常规，唐初原先那一套预算、收支管理体系和审计制度皆形同虚设，已不能有效运作，中央政府的财政监察权对强大的藩镇已经起不了作用。河北藩镇“收安、史余党，各拥劲卒数万，治兵完城，自署文武将吏，不供贡赋”②，以致“户版不藉于天府，税赋不入于朝廷”③；其他地区也多是“纪纲废弛，百事从权，至于率税多少，皆在牧守裁制”④，就连各级大小官员的俸制，也同样是混乱无章，增减无度，“列郡刺史无大小，给皆千贯。”⑤有关例子，多不胜举，可是，对于强藩专擅财赋，地方官吏破坏财政体制，疲弱不振的朝廷却无可奈何，只得行姑息之政。