论转型期我国政府绩效管理的价值取向(一)

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内容摘要：本文从宏观的视角分析了现代化与社会和谐的关系，引用中西方著名学者的论述来证明现代化的过程往往是滋生动荡的过程，并指出我国政府在社会转型时期的绩效管理中所应具有的价值取向。在论述我国政府绩效管理的价值取向时，主要从经济成长与社会和谐两个维度上来进行，指出经济成长与社会和谐都应是我国政府绩效管理的价值诉求，只不过这两个价值诉求在我国社会发展的不同时期有不同的侧重点，在当前应以社会和谐作为政府绩效管理首要的价值诉求。

　　关键词：政府绩效，经济成长，社会和谐

　
　　一、现代化与社会和谐

　　长期以来，有一种观点认为，贫穷是社会不稳定的根源，只要迈向现代化，普及教育、扩大扫盲、提高大众传播、加速工业化和城市化，就会促成更大程度的政治稳定。这一想法有其片面之处。19世纪的法国大思想家托克维尔率先看到了经济发展、政治自由会带来社会不稳定和社会动荡的状况。他通过对法国大革命的观察发现，在大革命发生之前一、二十年的时间里，人民的生活和自由受到了尊重，国王开始关注贫困者的疾病问题，政府很少对穷人采用暴力手段，减免他们的税额或给穷人以救济。在这一时期，法国经济比较繁荣，增长率比较快，个人也比过去更富裕，可是革命却发生了。托克维尔得出结论：“革命的发生并不总是由于萧条、衰退和条件恶化。一个习惯于忍受的民族，根本不知道有压迫的存在，而当这种压迫减轻了时，他们反而意识到了压迫，于是开始反叛。被革命摧毁的统治，往往就在它做出改进和改善的时候，往往就在它接受恶劣统治教训的时候，往往就在它迈出改革第一步的时候，革命却发生了。”

　　自托克维尔以来，不少研究者都曾经用一些国家的资料和史实证明：发展带来了不稳定、激化了社会矛盾、造成了社会风险。比如，美国社会学家戴维斯和格尔等就用很多资料证明了J曲线理论。J曲线理论解释说，客观生活状况的改善会导致人们产生更高的期望值。当人们期望值增长得比客观状况改善的速度还要快时，就会导致人们产生更高程度的被剥夺感。该研究认为，动乱常常发生于长时期经济繁荣之后突然萧条的时候，因为，这时人们的期望值已经被繁荣的经济鼓动得很高，而实际的经济条件却又难以满足人们的较高期望，于是，社会上的不满情绪便高涨起来。所以，J曲线理论认为，人们的高期望与实际难以得到满足之间的巨大差距导致了动乱的发生。

　　美国政治学家亨廷顿也通过大量的实证研究提出了一个著名的观点：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。这句话的意思是，在现代化已经完成的国家是稳定的，但在现代化的进程中却充斥着不稳定。他分析说，“都市化、扫盲、教育和新闻媒介都给恪守传统的人士带来了新的生活方式、新的行为标准。这些新鲜事物打破了传统文化在认识和观念上的障碍，并提出了新需求。然而，过渡性社会满足这些新渴望的能力的增进速度比这些渴望本身的增进要缓慢得多。结果，便在渴望和指望之间，需要的形成与需要的满足之间，或者说在渴望程度和生活水平之间造成了差距。这一差距就造成社会颓丧和不满。”这种社会颓丧和不满又被经济发展过程中的不平等现象放大。“产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。如果贫穷的国家出现动乱，并非因为他们贫穷，而是因为他们想致富。一般说来，纯正的传统社会虽然愚昧、贫穷，但却是稳定的。”

　　现代化对经济不平等以及随之而来的动乱有两种影响方式。第一，贫穷国家的财富和收入分配通常比经济发达国家更不平均。这种不平均在传统社会里被公认为是自然形成的生活格局的一部分。但社会动员却增强了对这种不平等的意识并可能加强对这种不平等的愤怒。新观念的介入不仅使原有分配方式的合法性成了问题，而且还指出了更均衡的分配收入方式的可行性和可取性。第二，从长远的观点来看，经济发展将产生比传统社会现有的收入分配方式更均衡的方式。但是在近期看来，经济增长的直接影响常常是扩大收入的不平等。经济增长的直接受益者往往是少数人，而大多数人却蒙受损失；结果，社会上相对贫穷的人便会增加。经济迅速增长常伴随着通货膨胀；通货膨胀时期的物价上升总是比工资增长得快，其结局则是趋向更加不平等的财富分配。在这种情形下，迅速改变原有收入分配方式的一个明显办法是通过政府加以调整。但是那些支配收入的人往往也支配着政府。因此，社会动员便使传统的经济不平等变成了刺激不满的因素。

　　总之，上述理论说明，发展与不稳定、不和谐往往是共生的。发展必然会带来人群中利益格局的变化与调整。所谓利益格局的变化和调整必然是有些人获利多一些，有些人获利少一些，有些人利益相对受损，有个别人甚至会出现利益绝对受损的情况。获利的当然会沾沾自喜，而受损的或获益较小的人却常常会发生心理失衡。这就是我们所熟悉的所谓“不患寡，而患不均”的情况。

　　所以，在现代化进程中妥善处理效率和公平的关系，妥善处理社会各阶层的利益分配，倡导和谐观念，成为政府绩效管理过程中至关重要的一环。

　　二、政府绩效：经济成长的维度

　　面对现代化进程中的挑战，我们应充满信心。我们不但要发展，还要更快地发展。后发展国家的经济社会发展十分依赖政府的主导作用。在我国，民间社会尚不发达，市场经济尚不成熟的社会转型期，强调这一点显得更为重要。

　　和企业绩效相比，应该说政府绩效是一种偏重于社会效益的综合性效益，其本质就是“建立在相对公平基础上的公共事业效益和公共利益最大化。”但是更容易被公众感知的绩效在经济层面，特别是对一个后发展国家来说，面对民众提高生活水平和赶超发达国家的渴望，政府的经济绩效在政府绩效衡量体系中被更加凸显出来，一个国家或地区经济的快度发展和人民生活水平的大幅度提高，就成为政府在社会发展初始阶段最重要的绩效。

　　改革开放20多年来，党和政府制定了发展经济的一系列方针、政策，提出了一系列口号和目标。如“一个中心，两个基本点”、“三步走”、“发展是硬道理”、“建立社会主义市场经济体制”等。这些经济发展的方针、政策、口号和目标，迅速激发了中国经济的活力，为经济改革指明了方向，中央政府的威信大大提高。各级地方政府在中央政府的指导下迅速行动，结合自己的实际，创造了一个又一个的经济奇迹，令世界瞠目的“深圳速度”、以民间力量为主的“温州模式”、以乡镇企业为龙头的“苏南模式”、前店后厂的“珠江模式”等等成为中国经济发展的代名词。由于经济业绩出众，老百姓在经济发展中获得了巨大的实惠，这些地方政府绩效也获得了老百姓的认同。

　　20多年来，我国以政府为主导的经济发展模式取得了举世公认的辉煌成就。按照“三步走”实现现代化的构想，已经基本实现了前两步。2000年与1980年相比，短短的20年，GDP增长5倍以上，在人口增加3亿的情况下，实现了人均GDP翻两番的目标，超过了改革开放初期确定的20年经济总量翻两番的目标。自2001年，我国GDP总量排在美、日、德、法、英之后，跃居世界第六位，并稳居发展中国家第一位，2003年人均GDP更是突破1000美元大关，我国进入了崭新的发展时期。在经济发展的支撑下，我国城乡居民衣食住行条件正在发生质的飞跃。1979年以来，我国城乡居民消费水平增速位居世界前列，消费水平连续跨过几个大台阶，居民消费结构和生活质量得到明显改善。1978—2003年，城乡居民恩格尔系数(恩格尔系数：食物消费占整个家庭消费支出的比重)分别由57.5%和67.7%下降到37.1%和45.6%。耐用消费品迅速升级换代，产品型消费下降，服务型消费上升。贫困人口特别是农村贫困人口大幅减少，从1978年的2.5亿减少到2000年的3000万。