适应全球化的新的合作模式(一)

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霸权合作、制度合作、治理合作是建立在不同国际关系理论基础上的合作模式。在霸权合作和制度合作理论方面，1984年美国国际政治学家罗伯特？基欧汉（Robert O.Keohane）教授出版的《霸权之后――世界政治经济中的合作与纷争》一书卓有影响，自20世纪80年代以来，引用频率颇高。在该书中，基欧汉回答了霸权衰落后，世界能否保持合作和怎样合作的新问题，在批判和修正新现实主义的霸权合作论的同时，提出了新自由制度主义的合作理论模式，并对霸权合作和制度合作进行了比较研究。霸权合作与制度合作从不同的理论视角来解释合作模式：霸权合作以现实主义理论为基础，以霸权治下的世界秩序为前提；制度合作则以新自由制度主义理论为基础，以国际社会中的制度保证为前提。二者的差异表现为：其一，合作的激励因素不同。霸权合作的激励因素来源于霸权国家的反应，体现了一种家长式再分配和权威式控制的结合；制度合作的激　励因素来源于不同国家之间存在的共同利益，以及能使这些利益得以实现的国际制度。其二，合作的着眼点不同。霸权合作的主要着眼点是国家的“相对利益”，现实主义理论解释下的国家以追求相对利益为目标，国家之间的合作不能影响国家的相对利益；制度合作的主要着眼点是国家的“绝对利益”，自由制度主义认为国家之间具有绝对利益上合作的必要性和现实性。其三，合作的必要条件不同。霸权合作的必要条件是霸权国家的存在；制度合作的必要条件是国际制度的建立。但是，这些差异是“互补的而非矛盾的”。对基欧汉教授来说，他更重视的是霸权合作论和制度合作论在理论上的互补性和共同点。“我们需要超越现实主义这种认识，而不是抛弃它”[1]（p.17）。霸权合作与制度合作之间的共同点主要表现在：首先，两者都以国家作为国际合作的主体，所关心的都是政府间的合作，特别是有共同利益的国家之间的合作。尽管基欧汉认为对国家是世界政治中主要行为体这一假设可以作更有弹性的理解，但在他的制度合作模式的理论中，仍然是把国家置于分析的中心地位。其次，两者共同承认构成现有的国际合作基础的国际制度主要是在霸权国家支持的基础上建立的。与现实主义不同的是，在基欧汉　看来，国际机制建立以后，合作并不必然需要一个霸权领导者的存在，霸权后合作是可能的。他认为，通过对两种合作模式的比较，其更重要的意义在于怎样完整地理解制度合作的模式。他特别指出，从现实主义和制度主义这两个不同的理论视角去研究合作模　式都是有益的，又都是不完整的，需要对现实主义和制度主义理论加以综合，应该看到霸权的力量和国际制度共同推动了合作的发展[1]（p.165 p.168）。

　　然而十年以后，以美国学者詹姆斯N？罗西瑙（James N.Rosenau）为代表的一批学者和由28位来自世界各地的知名人士组成的独立团体：全球治理委员会（mission onGlobal Governance）相继提出的治理和善治的理论，又以一种新的国际关系理论的分析框架而受到广泛关注，尤其是蕴涵于其中的全球合作模式更是深刻地反映了世界全球化发展所出现的全球合作的新特征和新问题。从霸权合作到制度合作，再到治理合作，既是人们思维方式和理论方法上的变化，也是合作理论研究“范式”（paradigm）上的转变。治理合作模式是从制度合作发展而来的，二者之间具有内在的联系和相互依赖性，正　如制度合作不能取代霸权合作一样，治理合作不仅不能取代制度合作，还要依赖于制度合作。因为一个相互依存度日益上升的时代使“国际制度的有效性正日益增强，从而其重要性也逐步提高”[2]（p.209）。所以，治理合作是在新的全球化发展的形势下，对制度合作理论的修正与补充。但是，治理合作也超越了制度合作的局限性，在国际关系理论上，提出了一种全球合作的新思路和新模式。那么，治理合作到底有哪些理论创新？其创新的意义何在？这正是本文提出并试图探究的问题。

　　一、全球合作的新主体

　　治理理论以市民社会理论为基础，提出了一种不同于现实主义、自由制度主义对合作　的理论阐释，将理论视角从国家转变到非国家上来。全球治理的提出就是和“全球市民社会”（Global Civil Society，亦称全球公民社会、全球民间社会）（注：本文所使用的“全球市民社会”概念以“二分法”为基础，是一个相对于国家的概念，指国家之外的所有民间组织或民间关系以及市场关系的总和，它既包括国际非政府组织（NGO）和公民的志愿性团体、协会以及公民自发组织起来的运动等，也包括跨国企业和跨国公司。）的兴起分不开的。“全球市民社会是20世纪80年代，特别是冷战结束以来在国际关系领域兴起的新的话语。自20世纪70―80年代起，由于全球性问题及人类所面临的各种危机的出现，国家越来越显示出其能力的不足，由此使人们陷入了对国家能力的深刻的信任危机。面对人类社会的重重危机，全球市民社会作为一种独立的社会政治空间迅速兴起，它的兴起填补了由于国家退缩而产生的政治空间，并以其形式多样的活动有效地弥补了国家能力的不足”[3]（p.1）。全球市民社会的日益壮大，使人们在国际关系领域的研究中，把注意的焦点开始从国家转向人民。与此同时，全球化进程的加快和全球问题的增多，使得多国之间、政府与非政府组织之间、以及各种行为体之间的协调、沟通与达成共识，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，成为世界政治发展的主流[4]（ pp .2～3）。正是在这样的形势下，有关“治理与善治”的理论逐渐发展起来。20世纪90 年 代以后，治理的概念和理论已经被广泛地使用在国际关系和全球化理论的研究中。

　　1994年，全球治理委员会在《天涯成比邻――全球治理委员会的报告》中，提出了一个具有“很大的代表性和权威性”的治理定义[5]（p.4）。他们认为：“治理是各种各样的个人、团体――公共的或个人的――处理其共同事物的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。”“从全　球角度来说，治理事务过去主要被视为处理政府之间的关系，而现在必须作如下理解：它还涉及非政府组织、公民的迁移、跨国公司以及全球性资本市场”[6]（p.2）。美国学者迈克尔？爱德华兹也以全球环境规则如《蒙特利尔议定书》以及国际上各种针对地雷、债务、童工和其他问题，政府与非政府组织的合作为例，把治理模式看作是“一个不同权力形式（国家、公民和市场）、不同调节方式（法律、习俗和社会规范）之间多层相互作用的过程。它们齐心协力追求共同目标，解决争端，在相互冲突的利益之间通过谈判进行权衡取舍”[7]（p.104）。

　　由此可见，相对于以往主流的国际关系理论，全球治理理论提出一种在全球范围内创新的政治概念和政治行为方式。与制度合作模式不同的是，治理合作既承认国家之间的合作，更强调全球市民社会的力量，提倡一种包括非政府组织、全球性国际组织和各国政府等多种国际行为体在内的全球合作模式。因此，它把国家和国家之外的各类国际行为体均看作是治理合作的主体。将合作的主体由制度合作中的政府扩大到非政府，反映出治理合作模式对制度合作局限性的超越。显然，不仅要重视国家间的合作，更要重视国家与非国家行为体间的合作，组成了治理合作模式的新主体。日本学者星野昭吉认为，全球治理既不是全球政府或世界政府，也不是民族国家行为体的简单组合，而是一种国家与非国家行为体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式[8]（pp.277～278）。治理合作主体的扩大基于冷战后国际政治中两个重要的变化：一是全球市　民社会的复兴；二是国家权力的转移。迈克尔？爱德华兹用“国际发展观的变化”、“多元化治理”的需求、市民社会角色的“重塑”三个原因解释了全球市民社会在当前国际关系中已经被“置于国际政策讨论和解决全球性问题的核心位置”[7]（p.103）。而另一方面，国家在全球化的影响下，在全球性问题及人类所面对的各种危机面前，“越来　越显示出其能力的不足”，国家的权力出现了“对外向超国家实体转让，对内向次国家集团转移”的现象[2]（p.3）。正如罗西瑙所说，一些本应由政府承担的治理职能，正在　由非政府的行为体所承担。

　　但是，合作主体的扩大并不意味着所有合作主体都可以发挥同等的作用。事实上在当前的国际合作中，能够起主导作用的还是国家与政府。因为，一方面国家目前仍然是国际政治舞台上最主要的行为者和全球治理中最强的管理者，从而使“有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上”[5]（p.7），国家间的合作成为国际社会中的主流，甚至占有支配性地位。另一方面，目前全球市民社会对世界政治的影响主要表现在和政府的合作上，特别是政府组织与非政府组织的合作上。这一点可以从联合国与非政府组织的合作中得到证明。众所周知，联合国是当今世界上最大的政府组织，多年来它一直致力于同非政府组织的合作。最典型的事例是1992年联合国环境与发展大会，当时不仅有1400个非政府组织被接受参加正式会议，还有数以千计的非政府组织参加了同时举行的全球论坛。这次大会被评价为反映出一次成功的官方与非政府组织之间的最密切的合作[6]（p.34）。而且，联合国允许非政府组织以“顾问或咨询机构”身份进入联合国专门机构　。在联合国项目投资上，越来越重视“民众自下而上发展和自主发展”、“当地发展”、“小区域发展”，其中，非政府组织就是民众参与发展的主要组织形式。在1992―19　96年联合国开发计划署所总共实施的90个发展项目中，有80个属于旨在鼓励基层民众参与的项目[9]（p.98）。为了更充分发挥联合国和非政府组织的合作作用，全球治理委员会在他们的报告（1994年）中曾提出过一个旨在促进政府、国际组织与非政府组织之间合作的建议：即在联合国体系内召开一年一次的民间社会论坛。这个民间论坛的观点可以进入到联合国大会的辩论中去，并可以通过向讨论提供信息和对结论施加影响来帮助大会做出决定。

　　政府或政府组织愿意同非政府组织合作，是因为通过与非政府组织建立伙伴关系与广泛的政策对话，有助于政府或政府组织更有效地实施项目和减少失败；更好地保持良好的公众形象和得到更多的政治支持；更充分地获取信息和更合理地进行决策[7]（p.104）。而且，由于非政府组织是以“共同目标”为基础、以“创造性和自发性”为特征的组织，他们在提供知识、技术、工作热情和非官僚主义的工作方法方面，可以弥补官方机　构力量的不足。所以非政府组织与政府或政府组织的合作在许多领域都做出了重要贡献，这使得他们在全球治理结构中，占有与过去相比更居中心的地位。

　　以上分析说明，治理合作应该在充分重视国家间合作的基础上，把研究的着重点放在政府或政府组织与非政府组织间的合作、以及如何合作的理论上。制度合作理论已经在系统地研究国家间合作理论方面取得了许多成果，但相比之下，它却很少涉及政府或政府组织与非政府组织间合作的研究。在这一点上，治理合作理论可以补充制度合作理论的不足，从政府与非政府间合作的研究中开创出合作理论的新模式。

　　二、全球合作的新动力

　　詹姆斯N？罗西瑙作为治理理论的主要创始人之一把治理定义为一种由共同目标支持的活动[2]（p.5），提出了一种以全球共同利益为全球合作新动力的思想。全球合作的激励因素不同于制度合作，制度合作的激励因素从根本意义上讲，取决于国家之间，主要是发达市场经济国家之间共享或者共同利益的存在[1]（p.96）。这种利益是一种以经济利益为主的国家之间的共同利益。治理合作在承认这种利益动力的基础上，还要寻求一种新的动力，即为解决共同面对的全球问题这一“共同目标”，各国政府和全球市民中形成的新的激励因素。这种激励因素可以用坚持“世界整体论”的全球主义来解释。全球主义是伴随着世界全球化发展过程形成的一种人类的新意识，它包含了全球意识，并指向社会实践，在指导思想和行为规范上都要求以合作和共同体的意识取代各国间的冲突；以人类中心论、世界整体论取代国家中心论[10]（pp.16～19）。它所要达到的目标，不是获得自身利益的满足，而是实现某种“善”（和平、正义、人道等）的生活[3]（p.7）　。