丘陵城市新区控规实践与探讨(一)

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摘要：针对我国是一个以丘陵地貌为主的国家和当前严格的耕地保护政策的实际，围绕控规编制的基本原理，结合邵阳市桃花新城控规编制的实例，从“区域分析”、“用地评价”、“用地布局”、“道路体系”、“竖向规划”、“用地指标”等方面进行了论述，提出了加强不同地形地貌条件下控规编制方武和方法，推动我国城市建设集约节约用地。
　　关键词：丘陵城市新区；控规实践；控规探讨
　　
　　1　引言
　　
　　我国是一个丘陵面积约占全国国土面积2/3的国家，山地城镇约占全国城镇总数的一半。湖南省是一个以山地、丘陵为主要地貌特征的省份，全省占地21.18万km2，山地(海拔500m以上，比高300～750m)占46.3％，丘陵(含岗地，海拔小于500m，比高20～300m)占35.8％。全省城镇有2/3地处山地、丘陵地区。随着经济的发展，城镇化的推进，城镇人口的增加，城镇建设用地规模将相应扩大，在严格的耕地保护政策下，合理地利用山地、丘陵进行城市建设，具有重要的现实意义。
　　控制性详细规划以总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质，使用强度和空间环境，强化规划设计与管理、开发的衔接，并作为城市规划管理的依据指导修建性详细规划的编制。根据国家相关法律法规的要求，城市规划区内的土地开发、出让必须以控制性详细规划作为依据。自上世纪80年代以来，我国的控制性详细规划得到了较大的发展，也发挥了巨大的作用，已成为城乡规划部门调控城市用地和国土部门有偿出让土地的重要手段和工具。
　　丘陵城市新区因地形地貌复杂，现状生态较好等特点，其控规的编制与平原城市新区控规相比较，需要考虑的因素更广泛，面临的问题更复杂。本文通过对邵阳市桃花新城的控规编制进行实证分析，探索丘陵城市新区控规编制的方式和方法。
　　
　　2　控规的发展历程
　　
　　控制性详细规划(下简称“控规”)是20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。伴随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法已明显不适应新形势的要求。在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和城市规划设计部门借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引人“区划的思想”，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的基本方法――控制性详细规划。控制性详细规划的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。
　　1991年建设部首次颁布实施和2005年修订实施的《城市规划编制办法》，均明确了控规的编制内容和要求；1992年，建设部颁布实施的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，又进一步明确了出让、转让城市国有土地使用权之前应当编制控规；1995年建设部制定的《城市规划编制办法实施细则》更进一步地明确了控规的编制内容。控规成果是城市规划管理的法定依据，使城市建设按照规划的要求有序进行。
　　
　　3　控规的作用体现
　　
　　通过借鉴国外经验和20多年来的本土化、地方化，控规得到了较大的发展，也发挥了巨大的作用。控规作为桥梁，它衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划：控规作为开发控制的法定依据，它给规划管理工作提供了一个法律依据；控规作为城市政策的载体，通过它特有的规划内容和规划手法，把诸如城市用地、城市人口、城市产业、城市环境保护等方面的政策转译为城市规划的技术语言，指导城市物质空间的建设，在城市建设中充分体现和实施相关政策。在目前的规划管理中，控规已成为城市国有土地使用权出上、转让的基本依据，特别是地价测算的重要依据；控规提高了规划的弹性，增强了可操作性，使规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾有所缓解；初步适应了投资主体多元化带来的利益主体的多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲击；同时，控规也基本满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要。
　　
　　4　实例运用
　　
　　4．1桃花新城简介
　　桃花新城位于邵阳市火车站南部，规划区范围为上瑞高速公路潭邵段以北、邵水河以西及上瑞高速公路联络线以东，规划区总用地面积约12.8km2。桃花新城区内用地大部分为丘陵地貌，占总用地的90％左右，海拔高程一般在220.0～300.0m之间，最高处为西南S217线东侧山顶，高程为352.0m，最低处位于横岭山北边山脚(邻邵水河)，高程为211.10m，最大高差141.14m。总体上讲，规划区地形呈簸箕状，即中部、东部地形平坦开阔，地势低，而其外围多为低山，地势高。区内地势起伏，岗顶平缓。
　　区内用地除部分单位用地和农村村民院落用地外，92％为山地、水域和耕地、园地等。区内现有人口约8500人。规划区内现有邵檀路、S217线两条公路以及正在修建的桃花路，另还有两条路面宽2.0～4.0m，机耕路连接邵檀路、S217线和桃花路。
　　本次规划以城市总体规划为指导，依托城市山、水、林错落有致的资源优势，既符合时代精神又继承传统文化，既展现建筑景观又注重自然景观，积极营造人与自然和谐统一的生态环境，进一步调整规划区用地布局，优化功能结构，合理控制土地使用强度，完善基础设施，为最终将规划区建成湖南省高水平的都市产业中心之一，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的“山、水、绿、城”交融的宜居生态型新城区。
　　4．2桃花新城控规内容和特色
　　4．2．1建设用地评价
　　根据对规划范围内地形地貌、水文地质、地质构造的评价，先做“减法”，再做“加法”，即先对规划区用地进行生态敏感性评价，分别划定一类、二类、三类生态敏感区，确定为桃花洞公园所在区域的孙家山、尖岭上、载木岭、刘家大山等山体，金子山水库及其周边的杨家山、陡山、鹞子岭、蔡家山、郑子岭等山体，湖口井水库以及周边的青山坡、雷宝岭、铜鼓岭、大园山等山体，南郊鱼塘，邵水河两岸沿线区域，南部的大山岭、高山头、天子山等山地为禁止建设区，在此基础上，再对可供建设的用地适宜性进行评价。
　　4．2．2空间布局
　　规划以自然、生态、和谐为设计的出发点和立足点，以“先底后图”为规划路径依赖，通过对规划区内水体、山体、植被等场地要素的解读和生态敏感性分析，构筑以“Z”字型生态内核和南部生态区为重点，外围生态圈为屏障的生态格局。在此为“底”基础上再进行总体布局和专业规划，实现与老城区在经济、功能、景观、道路等方面有机延伸。
　　规划注重规划结构和用地布局科学合理性，使建设规划能充分发挥效能。在总体构思的分析指导下，规划形成“五带(轴)、六区、七