预算法的理念与中国预算法的完善(一)
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【摘要】在市场经济国家，作为财政法之重要组成部分的预算法，其对于政府财政行为的有效约束、公共财政职能的充分发挥起到了十分重要的作用。但在我国，因现行预算法存在不少缺陷，导致其作用未得到有效发挥，故预算法的修改已被纳入了全国人大的立法规划。但学术界就如何完善预算法却看法不一。我们认为，只有从预算法的理念出发，才能寻求到预算法修改与完善的整体思路。鉴此，本文从三个方面就预算法的理念与中国预算法的完善进行了深入探讨。
【关键词】理念；预算法理念；预算法完善
【正文】
1994年3月22日，全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。这对于强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，起到了十分重要的作用。但从近年来国家审计署审计报告披露的情况来看，预算违纪违法现象屡禁不止，致使预算应有的权威性受到了极大损害。究其原因，与现行预算法存在诸多缺陷不无关系。鉴此，修改预算法，以完善我国预算法律制度，就显得迫在眉睫。针对预算法的修改，学术界意见不完全一致，有所谓“大改”、“中改”和“小改”之说。我们认为，预算法的修改虽然涉及诸多方面，但最为主要的是其修改应当遵循什么样的理念。因为理念直接决定了预算法修改的整体思路以及相关具体内容的选择。以下本文拟从预算法的理念出发就我国预算法的完善作些探讨。
一、预算法的理念及其确立的必要性
人们的行为和实践均受一定理念的支配，有什么样的理念，就有什么样的行为和实践。因此，理念在主客观的互动中起着主导作用，它集中反映了意识、思想、理论等意识形态之于经济基础和法律上层建筑的主观能动作用。〔1〕48我们认为，理念作为一种思维活动或者方法，是指人们基于对客观世界或者事务的内在本质的理性认知。所谓法的理念，是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求：从学术角度看，它是法及其适用的最高原理；从实践看，它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。〔2〕43依此，预算法的理念是指指导预算法制定及运用的最高法理，是对预算法的本质、原则及其发展规律的理性认知，是认识论和方法论的辨证统一。
就预算权的内涵而言，其包括预算编制权、审批权、执行权和监督权。虽然预算权并不等同于行政权，但鉴于政府享有编制和执行预算等实质性的权力，故预算法的首要理念就是通过预算实现对政府财政收支权的有效控制，亦即预算控权。第一，从预算的产生来看，预算的过程实际上是一个控制政府财政收支权的过程。近现代政府预算制度最早产生于英国，英国政府预算制度的创建最初是始于征税权的易手。1215年，英王约翰被迫签署了《大宪章》。在《大宪章》中，首次以法律形式确立了“非赞同毋纳税”原则，剥夺了英王的部分税收权。14世纪初，英国新兴资产阶级、城市市民和广大农民起来反对封建君主横征暴敛，要求对国王的课税权进行一定限制。此后，新兴资产阶级力量进—步壮大，他们通过议会审查国家的财政收支，要求政府各项收支必须事先做计划，经议会审查通过，才能执行。1640年资产阶级革命后，英国的财政权已受到议会的完全控制。到1688年，英国资产阶级议会还进一步规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区别开来，不得混淆。l689年通过的《权利法案》重申，不经议会批推王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定了征税收入和使用预算支出都必须经过议会批难，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划。英国的预算制度，从公元14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到18世纪，才发展成为典型的资本主义政府预算。〔3〕6－7到了现代，预算已经成为社会公众约束和监督政府财政活动的有效手段。第二，按照社会契约理论，国家是公民达成契约的结果。预算实际上是国民与政府之间就财政收支活动的范围和方向所形成的委托代理关系。政府本质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。从这个角度来说，预算权决不是公权机关的权力，相反却是人民之权利。而人民为了防止公权机关滥用预算权，自然有权依法对政府财政收支行为进行有效控制和监督。
法治国家保障民主、防止国家权力不被滥用的首要考虑就是能够对国家权力实施有效控制。在一个民主和法治的国家，只有当以控权为本质特征的宪法能够被忠实遵守的时候，人民的基本权利才能够得到有效保障，社会经济才能得到繁荣和发展。现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展。这一功能首先是通过宪法确立并得到宪法保障的。〔4〕13但宪法作为一国根本大法，不可能对公权力的控制一一加以明确规定，相反只能通过在宪法之下的其他法律规范来实现。而预算法则是控制政府财政权的行之有效的手段之一。古往今来，任何政权都必须掌握应有的财力，而不管主权者是通过非经济手段从社会取得，还是依靠自己雄厚的私产收入。一旦财政陷入困境，政权也就陷入危机之中。如果不能尽快克服财政困境，那离政权的覆亡也就不远了。反之，控制了财政收入与支出，也就控制了政府的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。西欧社会的市场化历程就充分地证明了这点。西方社会就是通过将政府财政纳入法律的有效约束之下，才确保了政府行为的法治化。〔5〕14
二、预算法理念下我国预算法存在的问题
（一）财政支出未完全纳入预算统一管理
为抵御世界金融危机对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述工程建设，国务院决定到2010年底投资4万亿元。2008年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。
上述举措对于积极应对金融危机不无意义，但与“先有预算后有支出，无预算不支出”之现代预算原则不相吻合。根据《预算法》第19条规定，4万亿元庞大的财政投资属于预算支出范畴，理应先行编制预算并报全国人民代表大会审批。而“委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金”不仅无法律依据，而且这种“一揽子”授权之做法更是将财政支出直接排斥在预算审批监督之外。在这种情况下，何谈预算法的严肃性、权威性？预算又如何起到控制政府财政支出的作用？相反，美国政府于2008年9月提交的7000亿美元救市方案却是获得参众两院通过并经美国总统布什签署《2008年紧急经济稳定法案》后才正式生效。
（二）预算管理权限的划分存在缺陷
从《预算法》规定以及预算实践来看，政府集预算编制权与执行权于一身。实际运作中，则由政府财政部门具体负责预算编制和执行工作。
我们认为，政府财政部门集预算编制权与执行权于一身的做法存在极大缺陷。第一，财政部门既负责预算执行，又负责预算编制的具体工作，不符合分权制衡原则，容易因权力过于集中而造成权力的滥用。第二，预算编制是一项专业性、技术性极强的工作，涉及本区域经济社会发展各个方面，而预算由政府财政部门独家编制，难免因考虑欠周全而使得其不具有科学性。第三，财政部门集预算编制权与执行权于一身，有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏甚至失误。与此同时，基于政绩等方面的考虑，政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意“保留”，为预算执行提供方便。
（三）预算审批流于形式
我国各级权力机关虽然依法享有预算审查批准权，但从实际运作来看，预算审批往往流于形式。人大代表每年开会审批预算实际上就是“认真走过场，被动搞形式”。究其原因，主要在于：第一，预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，故人大很难对其进行深入审查；第二，预算审查的专业性、技术性、政策性比较强，但人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员；第三，预算审查的时间过短，如2008年全国人民代表大会会期13天半，而预算审查的时间不到一周，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实；第四，由于《预算法》第54条与第53条规定不协调，使得财政超收收入往往由政府自行支配，使得预算审查、预算约束形同虚设。
（四）预算执行随意性过大
预算执行随意性过大主要表现为：第一，预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。第二，预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。第三，预算执行率低，预算与决算往往有很大差距，破坏了人大批准的预算的严肃性，也使得政府预算支出过于随意且难以受到应有控制。如自2000年以来，我国连续4年每年预算执行情况的实际收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2.15倍。〔6〕12
预算执行随意性较大，与现行预算法不完善不无关系。例如，我国预算年度采用的是历年制，即从每年的1月1日至12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能上升为法律性文件。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，即出现了“法律空档”。这一问题大大降低了我国政府预算的法定性程度，从而助长了各级政府“先斩后奏”的支出冲动，并为随意支出提供了机会。〔7〕47再比如，从《预算法》第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，但何谓“特殊情况”？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？哪些需要通过动用“特殊用途”的预备费来解决？不少地方认为，如果既增收又增支，但收支维持平衡的话，政府就可以对这部分收入的使用作出决定，而不必向人大提交预算调整方案。这就有可能造成年初编制收入预算时留有较大余地，以免出现超支和赤字，执行中尽量多收，多收的政府可以自由安排，不受约束，从而使得人大审批预算失去意义。
（五）预算监督乏力
目前人大预算监督存在不少问题，如监督动力不足，很多代表认为，预算早晚是要调整的，更何况还有同级党委在对预算安排和执行过程进行把关，人大审查年初预算无非是过过场而已，导致不少人大代表对预算监督的热情不足、积极性不高；由于人大、政府在利益上的耦合性、预算计划的不确定性和法律责任的不明确性等，人大机关对预算监督的内在动力和主动性不足。不愿监督，怕监督多了，影响相互团结；不敢监督，怕监督多了，影响自身利益；不想监督，怕监督多了，影响领导政绩。又比如专业素质不高。财政预算以及财政预算监督具有较强的专业性和技术性。但目前地方人大代表的参政、议政、督政能力有待增强，对预算监督的有关法律、法规掌握有限，懂财政专业知识的代表少。有的代表对财政预算的安排如雾里看花，财政总收入和地方财力是如何计算的，支出为什么要这样安排，安排多少才合适，有什么遗漏，明年有哪些收入增支因素等问题，搞不懂，说不清，不会问，不敢问。对自己有关的预算部分关注多，全面关注少。这样，在一定程度上制约了财政预算监督的效果和质量。〔8〕32
预算监督乏力，除人大自身原因外，与预算法有关预算监督规定不完善不无关系。预算法未就预算监督的主体、原则、范围、内容、程序等做出详细规定。而涉及预算法律责任的条款仅有三条，面对预算实践中出现的各种问题，往往难以进行责任的追究。
三、预算法理念下我国预算法完善的对策建议
（一）贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之预算法原则
“政府花钱，议会审批”是市场经济国家的普遍做法。在我国，政府任何财政支出都必须贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之预算法原则，亦即政府财政支出必需首先编制预算方案并报经权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。“钱包权力是一切权力中最重要的权力”。预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。反过来，在预算方面不受控制的政府，必然是专制的政府和不负责任的政府。[9]75汉密尔顿也曾经指出：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算的权力被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施”。[10]264
（二）建立预算编制与执行相分离的预算管理体制
按照公共选择理论，政府财政预算过程也是一个公共决策过程。政府预算决策的对象是对公共偏好的选择。如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，实现权力机关之间的相互制衡，是政府预算管理和监督的主要内容。〔11〕103为解决预算权过分集中而引发的问题，一些市场经济发达国家普遍建立了预算编制、执行和监督分权制衡的机制。如美国预算管理职能由行政部门和立法部门分享，即预算编制和执行职能在行政部门，而预算审批和事后审计职能则在立法部门。国家经济委员会和总统预算办公室（OMB）负责美国联邦政府预算的编制；国会预算办公室（CBO）则协助国会审查和批准预算，而预算收入立法则主要由两院筹款委员会负责，并起草税法经国会批准后执行；财政部负责具体执行预算；预算的监督则由国会中的会计总署负责。这样，预算的编制、执行和监督就分别由不同的机构负责，这些机构间既相互独立，又相互制约、密切配合，保证了预算管理体系的高效运转。〔12〕14－15
在我国，有的认为，我国应借鉴国际经验，建立“三权”分离的预算制衡机制。根据我国具体的政治体制，改革预算管理体制的关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限，形成一种预算编制、执行和监督“三权”分离的新的预算管理制衡机制，即：将现行财政部预算司及其他部委有部分预算职能的部门统一起来，组建一个新型的专职预算编制机构——国务院直属的或直接对国家主席或总理负责的预算办公室，并且通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证，以该机构的权威性来克服现今许多调整各方利益的财政改革措施一出台就受阻的制度安排缺失；财政部具体负责预算和公共支出的执行以及相应财税政策等宏观调控的职能，发改委及其他履行预算职能的单位将按照原来各自专司的领域和管辖范围行使其职能；预算监督机构的构成为“一体两翼”：形成以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。〔13〕51有的主张，在国务院成立正部级的行政管理与预算办公室，在各预算部门亦成立编制办公室（但不一定非得司局级），在总理、部长的直接领导下开展工作。〔14〕88
为建立分权制衡的预算管理体制，我们认为，有必要设置直接向国务院负责的独立的预算编制机构，实现预算编制权与执行权的分离。与此同时，为了实现预算编制的民主、科学，可以考虑将该预算编制机构确定为预算编制委员会，由财政、发改委等政府部门以及专家学者共同组成。唯此，预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。〔15〕3
（三）建立临时预算制度
为解决我国预算编制因采取历年制而出现“法律空档”，不少学者建议采用跨年制。我们认为，如果采取跨年制，将会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整，成本也会因此大幅度增加。故跨年制不符合我国实际。相反，我国应该适当借鉴部分西方国家的实践经验，编制“临时预算”来作为正式预算通过的代“政府预算”。“临时预算”也是由各级政府进行编制，但必须在新预算年度开始前三个月左右（即每年的10月份前后）提交给各级人大常委会审议直至通过，经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力，并在新预算年度开始后予以执行，用以规范和监督政府在“空档期”的财政收支行为，待正式预算草案在3月份前后获得各级人代会审议通过后，“临时预算”便自动失效。[16]28在日本，如果进入新预算年度（日本财政年度为4月1日至次年3月31日）后，预算仍未获国会批准，则要编制临时预算提交国会审批，方可开支。[17]53