中外政府在房地产市场中干预政策解析(一)

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　　政府对房地产市场的干预大致可以归结为两种方式：数量干预与价格干预。其中数量干预主要是对住房供给数量的干预，通过政府直接建造大量的公共住房以低廉的租金提供低收入户和困难户使用，但是这种做法很容易给财政背上沉重的包袱。所以，在实践中除了公共住房，政府还采取了财政补贴的方式，这实际上是对住房价格进行调节和干预，财政补贴又可以分为对购房者的需求补贴和对开发商的供给补贴。按照政府政策和干预房地产市场的不同特点，本文将从数量干预与价格干预两个部分考察政府的房地产政策、干预效果以及政策演变趋势。

　　政府对房地产市场的数量调节

　　土地供给与税收调节制度

　　世界各国的土地制度可以分为两种：私人所有和政府(国家)所有。但就世界各国的实践来看，一个国家或地区的土地所有制往往都是由国家所有与私人所有共同组成的。如今，即使是在崇尚私有财产制度的英美等国政府，也是大土地所有者。除了直接拥有，政府可以通过城市规划、颁布土地法规、规定土地用途、征收土地使用转让税等途径来影响商业性用地的供给，平抑地价控制房地产的开发成本，从而降低房地产市场的价格。

　　美国土地有三种所有形式：私人所有，联邦政府、洲及地方政府所有，印第安人保留地。政府所有的土地除了提供政府办公、基础设施等公共品以外，还可以建造公共住房出租。无论是政府所有还是私人所有，土地的经济用途都有统一的规划，通过对其使用进行限制以及税收政策进行调节。日本全部土地的3/4属于私人部门所有，国有土地仅占1/4，而且主要是山林沼泽地。因此，私人和企业构成了房地产市场上的主体。政府对房地产用地的调节主要是通过两种渠道：一是税收政策和城市规划；二是通过对专门从事社会基础设施和普通居民住宅建设，以及经营的非盈利性的200多个公团组织提供政府低息贷款来增加基础设施和住宅供给。与日美两国不同，新加坡国有土地占全国面积的72%，其中建屋发展局就占了20%。房地产市场上政府是最大的土地供给者，而且是居民住宅的最主要的供给者。

　　在规划和土地开发成本上，一般商业用地比住宅用地价格高10倍以上，因此，为保障住宅用地的供给，除了由建屋发展局直接提供住宅以外，政府还对那些想改变土地用途的用户收取高昂的溢价费用。英国土地在法律上全部归英王所有，个人、企业及社会团体仅拥有土地使用权。国家通过对土地一级市场的控制获得大量的批租收入，并通过一级市场的管理和调控有效地调节土地二级交易市场的供求，保持房地产市场供求的基本平衡。这种模式也普遍流行于英联邦国家以及前英国殖民地，比如中国香港的土地供给制度，特区政府是土地市场的最大供给者的地位为调节房地产的供给和防止房地产市场泡沫、经济衰退等起着积极的作用。

　　但从演变趋势来看，政府干预房地产市场政策存在一些共同的特点。即无论哪一种土地所有制下，通过城市规划和税收等控制土地供给和用途都成为政府调节房地产市场的重要手段。

　　公共住房制度

　　公共住房制度是政府对房地产市场进行干预最直接的手段，从各国的实践来看，公共住房制度都不是以盈利为目的，甚至需要财政的特殊补贴，公共住房实际上与社会保障体制和社会福利制度联系在一起。政府提供公共住房大致有两种方式：直接介入和通过社会团体、非赢利性组织等机构间接介入。

　　直接介入发达国家公共住房的供给数量都很庞大，这是政府为维护房地产市场的稳定，提高整个社会福利水平、保障居民的基本生活水平而提供的低租金的住房体系。政府直接介入住房房地产市场的供给能够有效地、直接地刺激和控制住房生产，在相对较短的时间里提供较多的住房，缓解供求矛盾，维护社会稳定。公共住房政策在市场经济发达国家主要是为低收入者提供住房，国家投资建设国有住宅，低租金出租给低收入家庭。二战后的英国、法国、德国、美国、瑞典、荷兰等国家兴建了大批公共住宅供低收入居民租用。公共住房在住房体系中的地位和数量的多少取决于该国或地区人口与土地的对比状况。英、美、澳大利亚以及欧洲国家等人均占有的土地面积较大，因此，政府对房地产市场大都采取宏观调控的办法，公共住房制度只作为社会保障的一部分存在。但在地少人多的国家和地区，比如新加坡、中国香港等地，住房的售价相对于居民的人均收入，远远高于同一水平下的其他国家。因此，除了制定政策平抑价格外，公共住房制度成了保障与提高居民生活、调节房地产市场价格的重要内容。

　　间接提供公共住房由于直接介入方式对政府财政压力很大，容易引发腐败、寻租等不良后果，因此，在直接提供公共住房的同时，发达国家也会通过社会团体、非盈利组织等为社会建造低租金或低价的住宅。这些非盈利房地产企业靠出售股份以获得启动资金，在此基础上再申请政府的低息或无息贷款，并可享受免税待遇，因此能以低于市场的价格出租所建住房，瑞典、荷兰、法国等多采用这一做法。瑞典政府通过给予非盈利公司、住房合作社等种种财政优惠，建造了战后国内总建房量2/3的住宅，这些非盈利企业至今仍是瑞典住房市场上的主要力量并使瑞典成为世界上解决住房问题最成功的国家之一。为保证公共住宅供应真正做到面向低收入阶层，大多数国家和地区都有明确的政策措施，制定入住公共住宅的条件，进行家庭收入水平登记，以及采取多种申请程序等，以保证低收入阶层的利益。

　　事实上，公共住房不仅仅具有干预房地产市场供求的经济意义，而且构成了整个国家和地区社会保障体制的一部分，是保持社会稳定的重要力量。以日本为例，日本的公营住宅是二战以后逐步建立与完善的，主要针对中低收入阶层。其建设与经营都由各级地方政府住宅局管理，实行政府定价，因此受到市场价格波动影响较小，这不仅在房地产泡沫时期有效地保护了中低收入阶层的利益，而且对房地产泡沫破灭以后日本社会经济的稳定也起着重要的作用。但是，实行公共住宅政策需要征用大量土地，拨巨额资金，对城市财政造成巨大压力，因而近年来配合“居者有其屋”的计划，大多数国家都对公共住房政策进行了调整，以鼓励私人建造和拥有住房，缩小公共住房的比例。

　　政府对房地产市场数量干预由直接提供公共住房逐渐转变为由非盈利机构等社会团体间接建造公共住房，并逐渐减少公共住房的数量，用优惠政策鼓励中低收入阶层购置房产。我国上世纪80年代初开始改革单一的房屋公有制度，经历了以租代售、住房商品化、住房分配货币化的历程，公房制度的改革、新住房制度的建立是一个长期过程，应该借鉴发达国家的经验减少公共住房的数量，用优惠政策鼓励中低收入阶层购置房产。